II SA/Wa 361/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Rozwoju i Finansów decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy poprzedzającą decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej dotyczącej podania kim byli (imię, nazwisko, ewentualnie zajmowane stanowisko) przedstawiciele podmiotów, którzy brali udział w negocjacjach umowy offsetowej związanej z dostawą śmigłowców dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał co następuje: W dniu [...] października 2016 r. na adres poczty elektronicznej Ministerstwa Rozwoju i Finansów wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie kim byli (imię, nazwisko, ewentualnie zajmowane stanowisko) przedstawiciele podmiotów, wskazanych w odpowiedzi przekazanej Stowarzyszeniu w odpowiedzi na wcześniejszy jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2016 r. Przedmiotowy wniosek z dnia [...] października 2016 r. został przez organ załatwiony w części poprzez udostępnienie żądanej informacji - podanie imion i nazwisk podsekretarzy stanu w Ministerstwie Rozwoju oraz w Ministerstwie Gospodarki, to jest osób pełniących funkcje publiczne - a w pozostałej części (stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy) - poprzez wydanie w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji w trybie art. 16 ust 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o odmowie udostępnienia informacji, co do pozostałych osób. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy poprzedzające rozstrzygniecie. Uzasadniając decyzję odmowną organ wskazał, iż osoby, których dotyczyła decyzja, stanowiły Zespół Negocjacyjny do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej z A. Zespół ten był organem pomocniczym ministra właściwego do spraw gospodarki o charakterze doradczym. Udział w negocjacjach brali przedstawiciele wybranych organów administracji rządowej, którzy posiadali status jedynie analityków i ekspertów, mający charakter wewnętrzny i pomocniczy oraz których informacje mogły być wykorzystywane w procesie podejmowania decyzji przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Osoby te nie posiadały żadnych uprawnień decyzyjnych, a tym samym nie pełniły funkcji publicznych w odniesieniu do tych negocjacji. Dlatego dane osobowe członków Zespołu Negocjacyjnego podlegają ograniczeniom w zakresie ich udostępniania, z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, jak również z uwagi na brak przesłanek wyłączających przedmiotową ochronę, o których mowa w art 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwieństwie do członków Komitetu do Spraw Umów Offsetowych (działającego w oparciu o ustawę z dnia 10 września 1999 r. o niektórych umowach kompensacyjnych zawieranych w związku z umowami dostaw na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa - Dz. U. z 2013 poz. 716 – tzw. ustawa offsetowa), będącego międzyresortowym ciałem opiniodawczo-doradczym wspierającym Ministra w zakresie całokształtu spraw offsetowych znajdujących swą finalizację w podejmowanych przez Ministra decyzjach oraz podpisywanych umowach, Zespół Negocjacyjny ma charakter zespołu analityczno-eksperckiego wyłącznie w zakresie konkretnych negocjacji. Co więcej, ewentualne analizy i ekspertyzy wyrażane przez członków Zespołu Negocjacyjnego mają charakter pomocniczy i mogą, ale nie muszą, posłużyć Ministrowi do podjęcia decyzji w zakresie kierunku negocjacji. Potwierdzeniem powyższego wywodu jest art. 7 ust.2 ustawy offsetowej, który stanowi, iż negocjacje prowadzi minister właściwy do spraw gospodarki, a zatem ten naczelny organ administracji państwowej powołany jest ustawowo do podejmowania wiążących decyzji o ustaleniach negocjacyjnych i kształcie ewentualnych zapisów umowy. Nadto istotną kwestią jest fakt, iż w trakcie negocjacji Minister w zagadnieniach priorytetowych i strategicznych zwraca i zwracał się o rekomendację do Komitetu do spraw Umów Offsetowych i fakt ten przesądza, iż status członków Zespołu Negocjacyjnego obejmuje jedynie analizę i doradztwo, a nie faktyczny udział w podejmowaniu decyzji, tj. nie mają oni bezpośredniego wpływu na sferę publiczną. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Stowarzyszeniu [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której powyższej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie podlegają udostępnieniu; - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nadmierne ograniczenie prawa do informacji prowadzące do naruszenia istoty wolności wypowiedzi; - art. 5 ust, 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji w jakiej w zakresie żądania Stowarzyszenie nie zachodzi ochrona prywatności. W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, iż do zadań opisywanego przez organ [...] (tj. organu opiniodawczo-doradczego) należy m.in. określanie priorytetów w zakresie potrzeb offsetowych i przedkładanie informacji o nich Ministrowi Obrony Narodowej, analizowanie potrzeb w zakresie podstawowych interesów bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, mogących być przedmiotem zobowiązań offsetowych, opiniowanie założeń do ofert offsetowych, opiniowanie ofert offsetowych pod względem zapewnienia największych korzyści dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz przedkładanie Ministrowi Obrony Narodowej tych opinii, jak również przedkładanie Ministrowi Obrony Narodowej, w miarę potrzeb, innych opinii w zakresie problematyki offsetowej (art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, Dz.U. 2014 poz. 932), Wyliczenie to ukazuje natomiast jednoznacznie bezpośredni wpływ takiego Komitetu na sferę publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak wynika z treści - art. 134 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Dlatego, rozpoznając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, uznać należało, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno przedmiot wniosku o udostepnienie informacji publicznej, jak i organ do którego wniosek ten strona skarżąca skierowała, spełniają kryteria przedmiotowe oraz podmiotowe umożliwiające rozpatrzenie sprawy przez organ na zasadach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istota sprawy sprowadza się do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrywania spraw z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zatem generalnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom. Nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 Kpa i dlatego na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi też na tym etapie spełniać wymogów formalnych (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14). Natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - to zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej, (patrz wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3111/12; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Natomiast do takiej decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 2 omawianej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zatem dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci braku podpisu (orzeczenia NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 1002/ 09 oraz orzeczenie WSA sygn. akt II SA/Wa 2167/14 z dnia 16 grudnia 2014 r.). Podobnie uważa także Sergiusz Szuster w Komentarzu LEX/el 2003, odnoszącym się do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] października 2016 r. został przesłany do organu drogą elektroniczną, jednakże nie zawierał podpisu elektronicznego. Fakt podpisania podpisem elektronicznym przez Stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie konwaliduje braku podpisu pod wnioskiem inicjującym całe postępowanie. Zatem przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] października 2016 r. zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie w formie decyzji, a zatem w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przed wydaniem decyzji w trybie określonym w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Minister Rozwoju i Finansów powinien zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 Kpa. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie tego wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skoro organ obowiązku tego nie dochował i po rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w istocie rozpatrzył wniosek dotknięty wadą w postaci braku podpisu wnioskodawcy. Wniosek taki nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, zakończonego decyzją administracyjną (porównaj: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 328). Dlatego decyzja organu z dnia [...] grudnia 2016 r. jak i zaskarżona decyzja organu z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymująca w mocy rozstrzygniecie obarczone wyżej opisaną wadą, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 2) Kpa. Ponownie rozpatrując niniejszy wniosek, przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wezwie Stowarzyszenie do podpisania przedmiotowego wniosku, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.