II SA/Go 875/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa E L.E.J. spółka jawna na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa E L.E.J. spółka jawna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] powołując się na przepis art. 98 ust.3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) odmówił ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa "E" L.E.J. Spółka jawna L.J., E.J. (dalej także spółka lub skarżący) - odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 297 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], powstałej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka pismem z dnia [...] grudnia 2015r. wystąpiła z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na własność przez Gminę o statusie miejskim nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] uzasadniając żądanie tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obok dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KD, wyróżnia również kategorię dróg wewnętrznych (KW), co pozwala przyjąć, że działka nr [...] wydzielona została pod drogi publiczne (gminne). Ponadto spółka twierdziła, że drogi te spełniają funkcje dróg publicznych, albowiem są połączone z systemem dróg publicznych i służą nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd. Organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzony został projekt wnioskowanego przez stronę, będącą użytkownikiem wieczystym gruntu, podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 2 maja 2007r. i nie przewidywała ona skutku w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy o statusie miejskim, natomiast jej użytkownikiem wieczystym jest Przedsiębiorstwo "E" L.E.J. Spółka jawna L.J., E.J.. Zgodnie z wskazaną decyzją działka podlegająca podziałowi, pozytywnie zatwierdzonemu postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2007r., stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.), obowiązującego w dniu dokonania podziału, znajdowała się na terenie oznaczonej symbolami MN - zabudowa jednorodzinna (działka nr [...]) i KD - droga dojazdowa (działka nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia, jak również decyzji wskazane zostało, że celem podziału jest wydzielenie działki oznaczonej numerem [...] z przeznaczeniem pod zaprojektowaną drogę publiczną. Wskazując na treść przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ jako właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2015r., bowiem z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania wystąpił użytkownik wieczysty gruntu, na wniosek którego nastąpił podział nieruchomości (działka nr [...]), negocjacje pomiędzy stroną a organem nie doszły do skutku. Natomiast sporną kwestią jest ustalenie, czy powstała w następstwie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, stanowi drogę publiczną. Organ wyjaśnił, że sporna okoliczność ocenił w oparciu do zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.) opracowanego na podstawie ustawy obecnie nieobowiązującej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 grudnia 2001 r. W porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 r. nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 tego rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu. W ust. 3 i 4 tego paragrafu, mowa jest tylko o tym, że na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak na rysunku planu. Zgodnie z przedstawioną w planie legendą rysunku ww. symbol został wyjaśniony: KD - droga dojazdowa, jak również w treści uchwały (§16): "Wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe. Organ zaznaczył, że znamienne jest, że w obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem "KD" przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 10, określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in. iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Cele publiczne zostały określone w ustawie "o gospodarce nieruchomościami". W art. 6 tej ustawy, (stan obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego - tj. Dz.U. Nr 46 poz.543) wskazuje się, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe zdaniem organu pozwala uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych. Dodatkowo organ wskazał, że pomimo, iż postanowienie z dnia [...] marca 2007 roku wydane zostało ze wskazaniem celu podziału pod drogę publiczna, to dokonana analiza ww. planu oraz dokumentacji sporządzonej dla potrzeb podziału nieruchomości (działka nr [...]) wg. stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podziału wskazuje, że plan nie wyznaczał terenów pod drogi publiczne. Zgodnie z zapisami art. 98 ust.3 u.g.n. ustalenie odszkodowania jest bezwzględnie warunkowane wydzieleniem działek gruntu przeznaczonych w akcie prawa miejscowego pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Z całą pewnością przesłanek tych nie można domniemywać, skoro okoliczności wynikających z art. 98 u.g.n. nie da się wyprowadzić wprost ani z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na które powołuje się strona, nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. Tym samym w ocenie organu przesłanki uprawniające stronę do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Prezydent wskazał także, że jeżeli następstwem dokonanego na wniosek użytkownika wieczystego podziału działki nr [...] byłoby wydzielenie jej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod drogę publiczną, nastąpiłby skutek wygaśnięcia tegoż prawa. Dlatego, konsekwentnie (z ustaleniami zawartymi w planie), decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (działka nr [...]) nie wskazywała na skutek w postaci wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Jedynie w przypadku zapisu wyraźnie formułującego przeznaczenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną znalazłoby to także odzwierciedlenie w decyzji podziałowej, tj. powtarzającej niejako skutek, który nastąpił już z mocy samego praw, tj. wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Poza tym powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i działka nr [...], położone w [...]), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust.3 u.g.n., tym samym również z możliwością w ogóle zatwierdzenia podziału w drodze decyzji. Jak wskazał organ, decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. (podziałowa) nie została wydana w trybie art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności, co skutkuje uznaniem (zgodnie z orzecznictwem), że wydzielona w jego następstwie działka nie ma charakteru drogi publicznej. Ponadto ze sposobu dokonanego podziału (załącznik decyzji), zatwierdzonego tą decyzją nie wynikało, aby działki mogły być w przyszłości zbyte a wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności. Dalej organ wskazał, że w sprawie nie może być zastosowany § 4 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odnosząc się zaś do powołanego przez stronę wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r. wskazał, że dotyczył on innego stanu faktycznego. 2. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz nakazanie mu zlecenia wyceny nieruchomości celem ustalenia należnego odwołującemu odszkodowania. W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty: Jednocześnie podniosło następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji: - naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania, - naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania, - naruszenia art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej, - naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu. Odwołująca się wskazała, że w niniejszej sprawie postanowienie opiniujące zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost wskazuje wydzielenie działki pod drogi publiczne. Okoliczność, że wydzielona działka przeznaczona została pod drogi publiczne wynika dodatkowo z treści uchwały nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r., jak i z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W obu aktach sporne działki zakwalifikowano bowiem jako KD - drogi dojazdowe, które zgodnie z cytowanym rozporządzeniem są rodzajem drób publicznych. Co więcej w uchwale Rada Miasta określiła jako rodzaj dróg, zarówno drogi dojazdowe (KD), jak i osobny katalog - drogi wewnętrzne o symbolu KW. Przedsiębiorstwo zwróciło także uwagę, że Wojewoda wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma treść rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które jest jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu miejscowego, wytyczenie dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o wskazane rozporządzenie pozostaje wystarczające do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi. Zatem – zdaniem odwołującego się - bezspornym jest, że sporna działka oznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD, oraz to, iż zarówno z treści uchwały nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r., jak i z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika bezsprzecznie, iż symbol KD (w odróżnieniu do symbolu KW - drogi wewnętrzne) określa rodzaj dróg publicznych, tj. drogi dojazdowe. Niezależnie od powyższego, zdaniem odwołującego się, sporna działka nie może być uznana za drogę wewnętrzną ze względu na funkcję jaką pełni, tj. służy ona nieograniczonej liczbie użytkowników. Podkreśliło także, że bardzo ważną wskazówkę przy interpretacji tego pojęcia daje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (22531/05). 3. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podział działki nr [...] w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], nastąpił na wniosek skarżącej Spółki. W pełnym zakresie Wojewoda podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji. Po przedstawieniu treści przepisów art. 93 ust. 3, 98 i 99 u.g.n. oraz 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm. - zwanej dalej u.d.p.) potwierdził, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. działka podlegająca podziałowi, pozytywnie zatwierdzonemu postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2007r., stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.), obowiązującego w dniu dokonania podziału, znajdowała się na terenie oznaczonej symbolami MN - zabudowa jednorodzinna (działka nr [...]) i KD - droga dojazdowa (działka nr [...]). W uzasadnieniu tego postanowienia, jak również decyzji wskazane zostało, że celem podziału jest wydzielenie działki oznaczonej numerem [...] z przeznaczeniem pod zaprojektowana drogę publiczną, jednakże w odniesieniu do planów miejscowych uchwalonych w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - jak w niniejszej sprawie - istotne pozostaje też to, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w miejscowym planie ustalało się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Wojewoda wskazał, że w dacie uchwalania planu miejscowego, przyjętego uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r., obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002r, Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu, w czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji. Zatem wobec tego, że dopiero 27 września 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzające ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. Dalej Wojewoda wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XX1/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.) opracowany został na podstawie ustawy obecnie nieobowiązującej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 grudnia 2001 r. W porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 roku nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 tego rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu. W ust. 3 i 4 tego paragrafu, mowa jest tylko o tym, że na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak na rysunku planu. Zgodnie z przedstawioną w planie legendą rysunku ww. symbol został wyjaśniony: KD - droga dojazdowa, jak również w treści uchwały (§16), tj. wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe. W obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem "KD" przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in. iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Cele publiczne zostały określone w u.g.n. W art. 6 tej ustawy, (stan obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego - tj. Dz.U. Nr 46 poz. 543) wskazuje się, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W przedmiotowym planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe pozwala uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nietrafny jest zarzut skarżącego dot. naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego. Organ wskazał, że wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] określono, że wydziela się działkę z przeznaczeniem pod drogę publiczną, to jednak w świetle przeprowadzenia dogłębnej analizy zapisów planu jak i stanu prawnego na dzień jego uchwalenia, należy przyjąć, że plan nie wyznaczał terenów pod drogi publiczne, co wywiedziono w decyzji. Tym bardziej, że z uzasadnienia postanowienia ewidentnie wynika, że działka wpisuje się w tereny oznaczone symbolami KD - droga dojazdowa. Wojewoda, podobnie jak organ I instancji, wskazał, że jeżeli następstwem dokonanego na wniosek użytkownika wieczystego podziału działki nr [...] byłoby wydzielenie jej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod drogę publiczną nastąpiłby skutek wygaśnięcia tegoż prawa. Dlatego, konsekwentnie (z ustaleniami zawartymi w planie), decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (działka nr [...]) nie wskazywała na skutek w postaci wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Jedynie w przypadku zapisu wyraźnie formułującego przeznaczenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną, znalazłoby to zapewne odzwierciedlenie w decyzji podziałowej tj. powtarzającej niejako skutek, który nastąpił już z mocy samego praw tj. wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wskazał także, że powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i działka nr [...], położone w [...]), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust.3 u.g.n., tym samym również z możliwością w ogóle zatwierdzenia podziału w drodze decyzji. Nadto decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. (podziałowa) nie została wydana pod warunkiem ustanowienia służebności, co skutkuje uznaniem (zgodnie z orzecznictwem), że wydzielona w jego następstwie działka nie ma charakteru drogi publicznej. Jednak ze sposobu dokonanego podziału (załącznik decyzji), zatwierdzonego ww. decyzją nie wynikało, aby działki mogły być w przyszłości zbyte. Podkreślił, że wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n., organ wskazał, że o przejściu prawa własności czy też wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa decyduje w ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Zdaniem organu wskazana definicja odnosi się do dróg istniejących czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Nie ma ona pełnego zastosowania w sprawach prowadzonych na gruncie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. bowiem nie można pomijać okoliczności, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana, a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. Istotą drogi wewnętrznej pozostaje jednak to, że jest drogą, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 u.d.p. Wojewoda uznał, że przeprowadzone przez Prezydenta nie uzasadnia wniosku, iż zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ I instancji w sprawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zgromadził materiał dowodowy służący rzeczywistemu ustaleniu okoliczności istotnych dla oceny czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czyli tego czy była położona na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę publiczną. W zaskarżonej decyzji organ oparł swoje rozstrzygnięcie na decyzji podziałowej oraz tekście planu w powiązaniu z jego rysunkiem. 4. Na wskazaną decyzję Przedsiębiorstwo E L.E.J. spółka jawna wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. żądając jej uchylenia w całości oraz zasadzenia od Wojewody na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła decyzji zarzuciło decyzji : - naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego, - naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego, - naruszenie art. 7 i 8 u.d.p. poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej, - naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu. W uzasadnieniu skargi, strona podniosła argumentację analogiczną jak w uprzednio złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Jak trafnie ujął to organ odwoławczy istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania. Organy trafnie powołują też przepisy prawa materialnego i relacjonują też stan faktyczny zgodny z dokumentami planistycznymi oraz aktami procedury działowej. Nie ma więc potrzeby ich ponownego przytaczania in extenso bowiem znajdują się one w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wystarczy zatem zaznaczyć, że jeśli chodzi o kwestie materialne, podstawą wydanych decyzji w sprawie są przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. zgodnie z którymi działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepisy te stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 art. 98 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jeśli chodzi o zastosowanie tych przepisów to najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. 6. Zdaniem organów wydzielenie działki nr [...] nie nastąpiło na cele drogi publicznej. Nie przesądza o tym ich zdaniem ani przyjęta na planie klasyfikacja (KD), ani nawet jednoznaczna treść decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] kwietnia 2007 r. i postanowienia opiniującego z dnia [...] marca 2017 r. wydanych przecież przez Prezydenta Miasta. Jak wynika z porównania stanu prawnego uchwała Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004 r. podjęta na podstawie art. 26 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny : Dz. U. z 2003r. nr 80 poz. 717). Zgodzić należy się z poglądem, że procedura planistyczna obowiązująca w dacie uchwalania przedmiotowego planu (ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie zawierała nakazu stosowania oznaczeń, które przewiduje aktualne prawo, jednak wówczas obowiązujący przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. W dacie uchwalania planu miejscowego, jak to trafnie przyjęły organy, obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji. W dacie uchwalenia uchwały obowiązywało również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. dot. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia ustalono kategorię dróg dojazdowych "D" należących do dróg gminnych, a więc w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do dróg publicznych. 7. Jednak ocena prawna konsekwencji wynikających z tych uregulowań jest, zdaniem sądu, odmienna od przyjętej przez organy. Niniejszy skład podziela bowiem poglądy wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 14 września 2017 r. (II SA/Go 592/17), że zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2536/15; z dnia 28 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1997/10, CBOSA). Z tych względów, opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12, CBOSA). Nadto § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi. Wskazać również należy, że w uchwale planistycznej z dnia 24 lutego 2004 r. znajduje się oddzielna regulacja dotycząca kategorii dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "KD", dróg lokalnych oznaczonych symbolem "KL" oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem "KW" ( zob. np. § 15, 16 i 17). Organ nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie w - odniesieniu do zapisów planu i nie uwzględnił zapisów odnoszących się do powyższych oznaczeń. 8. Kolejnym, najsilniejszym argumentem przeciw konkluzjom organów jest treść decyzji działowej i postanowienia uzgadniającego. Przeznaczenie działki w obu tych aktach, korzystających z atrybutu ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.) jest podane jednoznacznie – "pod zaprojektowaną drogę publiczną". Zarówno postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydane na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z 2004 r., Dz. U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) potwierdzające zgodność podziału działki nr [...] z w/w uchwałą, jak również decyzja z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] wydana na podstawie art. 93 ust. 4, 5, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1, 1a i 1b u.g.n. (brzmieniu: z 2004 r. Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzeniu podziału tej działki, wskazywały na wydzielenie działki [...] o pow. 0,0297 ha pod drogę publiczną. W tej mierze aktualny jest pogląd, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11 oraz 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że decyzja działowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki dokonano pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. 9. Poza skutkami, które muszą być respektowane przez praworządnie działające organy jako, że wynikają one z ostatecznego charakteru decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. wskazać należy również na aspekt zaufania do działania administracji (art. 8 k.p.a.). W sensie podmiotowym organem (I instancji), który zakwalifikował przeznaczenie wydzielenia działki nr [...] na drogę publiczna jest ten sam organ, który odmawiając ustalenia odszkodowania podważa takie przeznaczenie zwalczając w konsekwencje treść własnej decyzji. Dla sądu jest to jaskrawy przykład naruszenia zasady zaufania. Organ pominął również szersze tło sporu, izolując stan prawny i faktyczny działki [...] od statusu pozostałych działek "drogowych" położonych na tym samym terenie i w tym samym ciągu komunikacyjnym. Wskazać tu w szczególności należy, że ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotycząca żądania odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną w następstwie podziału działki nr [...] (sprawa II SA/Go 877/17). Obie bowiem te działki pozostają w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym (co jasno wynika z planu i map. Zaniechanie przez organy badania związku między tymi nieruchomościami, w kontekście podstaw prawnych decydujących o kwalifikacji drogi, jak również, analizy pozostałych nieruchomości lub ich części wydzielonych w planie pod drogi w odniesieniu do tego samego terenu inwestycyjnego miało, zdaniem składu orzekającego, istotne konsekwencje dla oceny przebiegu i wyniku postępowania administracyjnego. Wystarczy bowiem tylko prima facie odnieść się do mapy by dostrzec, że działka [...] (przeznaczona w decyzji działowej pod drogę publiczną) stanowi położony głębiej fragment drogi (oznaczanej na planie symbolami KD), biegnącej od ulicy [...] przez działki [...] oraz [...] lub [...] (o ile dwie ostatnie numeracje są aktualne bo tego organy nie weryfikowały i brak jest dokładnego oznaczenia granic tych działek). Dojazd do działki [...] od ulicy [...] jest możliwy przez działki nr [...] lub [...] bądź [...]). Jak wynika z akt sprawy II SA/Go 877/17, podział działki [...] między innymi na działkę [...] odbył się w innym trybie. Dlaczego ten tryb był inny i dlaczego w decyzji działowej działki [...] zawarto inną charakterystykę niż w działce [...] nie wiadomo. Wszystkie te wiążące się ze sobą prawne i faktycznie elementy nie było przedmiotem analizy organów mimo różnic opisów wydzielanych dróg w decyzji działowej dotyczącej podziału działki [...] (na między innymi działkę [...]) oraz działki [...] (na między innymi działkę [...]). Organ nie ustalił w szczególności charakteru prawnego działek nr [...] oraz ich funkcjonalnych i technicznych parametrów, działek, co wyżej wskazano stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki [...], położonej najdalej z nich od ulicy [...]. Okoliczności te wymagają dokładnego ustalenia i rozważenia ich konsekwencji prawnych, w szczególności w taki sposób by konsekwencje decyzji działowych nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych. 10. Z opisanych względów należy uznać słuszność niektórych z postawionych zarzutów procesowych i materialnych to jest naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 16 § 1 k.p.a w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a także art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. i § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. przez błędną ich wykładnie i niezastosowanie w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Przesłanki te zadecydowały o skorzystaniu przez sąd ze środka określonego w art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, że przesądzenie kwestii naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujących o odszkodowaniu jest na tym etapie przedwczesne wobec konieczności uzupełniania materiału dowodowego i ustaleń o opisane w punkcie wyżej kwestie. Organy w toku ponownego postępowania będą jednak związane wyrażoną w tym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Rozważą też dodatkowo posiłkowanie się jako wskazówką interpretacyjną przy wykładni wskazanych przepisów u.g.n. poglądów zaprezentowanych w wyroku Europejskiego Trybunału Prawa człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. skarga nr 2253/05 wbrew bowiem stanowisku organów zastały we wskazanej sprawie stan faktyczny cechuje pewna analogia do okoliczności niniejszej sprawy. Odniosą się także do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie w dniu 25 października 2017 r., iż była inwestorem dróg na działce nr [...] w trybie przewidzianym przez art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu "budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia". W myśl zaś ust. 2 "szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej". O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.