II SA/Gl 729/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. (dalej WITD) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm. – dalej u.t.d.) nałożył karę pieniężną w wysokości [...] złotych na W. K. prowadzącego działalność gospodarczą w formie firmy "A" W. K. z siedzibą w W.. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] roku w T. na drodze krajowej nr 1 inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą, który był prowadzony przez M. M.. W momencie kontroli pojazdu kierowca wykonywał transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy W. K.. Z tachografu zainstalowanego w pojeździe pobrano dane z ostatnich 29 dni oraz pobrano dane z okazanej kary kierowcy. Ustalono, że w [...] roku ok. godz. [...], kierowca M. M. wjechał na teren firmy [...] B. przy ul. [...], po czym wyjechał z terenu ww. firmy po załadunku towaru i udał się do firmy [...]. w C.-D., ul. [...], skąd po załadunku wyjechał ok godz. [...]. Na okazanych do kontroli danych stwierdzono, że kierowca w dniu [...] roku zarejestrował przy pomocy urządzenia rejestrującego przejazd jedynie od godz. [...] do godz. [...], tj. do momentu zatrzymania, co odpowiada czasowi przejazdu z C. do T.. Powyższe oznacza, że kierowca wykonywał przewóz drogowy rzeczy nie rejestrując na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Kierowca nie zarejestrował dojazdu z siedziby firmy do magazynu [...]. Magazyn [...] w B. oraz przejazdu z ww. magazynu do firmy [...] sp. z o.o. w C. Na dowód powyższego załączono zdjęcie książki ruchu pojazdów. Pismem z [...] r. pełnomocnik strony złożył odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów i błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji niezasadne przypisanie stronie odpowiedzialności; naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowód niebędący dokumentem urzędowym. Strona wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania, poprzez przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wymienionych tam osób. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. (dalej GITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że nie zarejestrowano dojazdu kierowcy z pierwszego miejsca załadunku w miejscowości B. do drugiego miejsca załadunku w miejscowości C.. Nie zarejestrowano również w tym okresie na karcie kierowcy, ani w pamięci własnej przyrządu rejestracyjnego, żadnych innych aktywności charakterystycznych dla załadunku, w tym dojazdu na załadunek, podjazdu do rampy załadowczej, postoju pojazdu w czasie czynności związanych z załadunkiem, itp. Tymczasem, jak wynika z dokumentów przewozowych okazanych w toku kontroli przez kierowcę, przewożony kontrolowanym pojazdem ładunek został załadowany w dniu kontroli, a zatem ww. charakterystyczne dla załadunku aktywności powinny zostać zarejestrowane zarówno na karcie kierowcy, jak i w pamięci własnej przyrządu rejestracyjnego zainstalowanego w pojeździe. Organ I instancji zwrócił się w formie pisemnej do przedsiębiorstw [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień odnośnie okoliczności załadunku pojazdu w dniu [...] r. Jak wynika z odpowiedzi uzyskanej od przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. pojazd ten wjechał w tym dniu na teren przedsiębiorstwa o godzinie [...], a opuścił go o godzinie [...]. Art. 75 § 1 k.p.a. nie ogranicza dopuszczalnych dowodów w sprawie wyłącznie do dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a. Odnośnie wniosków strony dotyczących przeprowadzenia dowodów z przesłuchań pracowników przedsiębiorstw [...] oraz [...] wskazuje, że ww. okoliczność została już ustalona na podstawie dokumentu przedstawionego przez [...] sp. z o.o. Z kolei kierowca M. M. został przesłuchany w toku kontroli i odmówił odpowiedzi na pytania w zakresie jego aktywności w tym dniu. Stosownie do art. 83 § 2 k.p.a. świadek może odmówić odpowiedzi na pytania. Ponowne przeprowadzenie przesłuchania kierowcy na te same okoliczności jest bezprzedmiotowe i prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania. Z kolei dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), a może być przeprowadzony wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Analizując przedmiotową sprawę pod kątem możliwości zastosowania przepisu egzoneracyjnego określonego w art. 92c u.t.d., organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności uzasadniających zastosowanie ww. przepisu. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik W. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 §1 i 2 k.p.a., a także 107 §3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: kierowcy M. M., strony postępowania W. K., a także o ustalenie i przesłuchanie w charakterze świadków pracowników firm [...] w B. oraz [...]. w C., na okoliczność, czy widzieli w dniu [...] r. M.M. na terenie ww. firm, a jeżeli tak, to dokładnie o której godzinie, pomimo że wnioski dowodowe zostały zgłoszone celem wykazania okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. w całości i zasądzenie od na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ ma obowiązek obiektywnego, wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W szczególności odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka nie uzasadniał fakt, iż kierowca odmówił odpowiedzi na pytania kontrolujących inspektorów. Kierowca nie chciał bowiem zeznawać w obecności jedynie inspektorów zainteresowanych nałożeniem kary. Miał prawo wypowiedzieć się w toku postępowania w obecności strony bądź jej pełnomocnika. Organ drugiej instancji nie miał prawa oddalić wniosków dowodowych strony, zwłaszcza, że swoje ustalenia oparł na domniemaniach sprzecznych z obiektywnymi danymi z tachografu i karty kierowcy, służącymi do obliczania czasu kierowcy. Organ poprzestał na piśmie z jednej z firm, oraz "rozmowach z przedsiębiorcami". Powyższe rażąco narusza zasadę obiektywizmu. Weryfikacja i kontrola czasu pracy kierowców odbywa się tylko poprzez analizę zapisów znajdujących się na kartach kierowców, w pamięci tachografów i powstałych w wyniku zapisu przez zalegalizowane urządzenia rejestrujące. Zapis czasu pracy jest dokonywany w pamięci karty kierowcy, jak również w pamięci tachografu cyfrowego. Urządzenie rejestrujące rejestruje także i przechowuje w swojej pamięci dane dotyczące zdarzeń i usterek. W odniesieniu do kierowcy podlegającego kontroli, analiza tych danych nie wykazała żadnych usterek i uchybień w zakresie rejestracji i zapisu aktywności kierowcy. Żadne inne dane pochodzące z zewnętrznych urządzeń nielegalizowanych i niesłużących do pomiaru i zapisu czasu pracy kierowców nie mogą zastąpić urządzeń rejestrujących co do rejestracji czasu pracy kierowcy. Tymczasem w zakresie ustalenia, iż w dniu [...] r. kierowca miał nierejestrować swojej aktywności na karcie kierowcy, organ, oprócz wzmiankowanych "rozmów z przedsiębiorcami", czyli z bliżej nieokreślonymi osobami, oparł się również na piśmie [...] sp. z o.o. w C. . Zgodnie z art. 76 §1 k.p.a. tylko dokumenty urzędowe, czyli dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast dokumenty prywatne, jak wzmiankowane pismo, nie mogą stanowić dowodu tego, co zostało w nich stwierdzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W ocenie składu orzekającego nie można podzielić zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy, w świetle którego ustaliły stan faktyczny. W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organy zobowiązane były dokonać oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nawet jeśli ustalenia prowadziły do wniosków dla skarżącego niekorzystnych. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji podjął dodatkowe czynności wyjaśniające, w wyniku których potwierdzono, że w przedmiotowym okresie kierowca dokonywał czynności związanych z załadunkiem i poruszał się po drodze publicznej nie rejestrując swej aktywności. Uwzględnienie odpowiedzi od przedsiębiorców, o które zwracał się organ, co do faktycznej aktywności i pracy kierowcy, uznać należy za dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można dokonywać interpretacji art. 76 §1 k.p.a. w oderwaniu od przepisu wcześniejszego. Niewątpliwie dokonana przez organy ocena znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest spójna i logiczna, co powoduje, że nie można dokonanych ustaleń uznać za nieprawidłowe. Mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. (faktycznie w związku z art. 77 §1 i 80 k.p.a., które nie zostały tu wyraźnie powołane) zaznaczyć należy, że nie są one uzasadnione. M. M. był przesłuchiwany w dniu [...] r., a więc bezpośrednio po zdarzeniu, kiedy najlepiej pamiętał wszystkie okoliczności, a jego odpowiedzi były bardzo lakoniczne i wymijające. Nie zastrzegał, że oczekuje kolejnego przesłuchania w bardziej sprzyjających dla niego warunkach. Z kolei przesłuchanie innych świadków, wskazanych w odwołaniu i skardze, na okoliczność, czy widzieli oni kierowcę na terenie ww. firm, nie prowadziłoby do jednoznacznie odmiennych wniosków. Nawet ich zeznanie, że nie widzieli kierowcy, nie mogłoby powodować zmiany ustaleń faktycznych, bowiem to, że dana osoba innej nie widziała, nie oznacza, że tej drugiej, w danym miejscu, nie było. Mogły bowiem te osoby przy wykonywaniu swych obowiązków mijać się, bądź nie zwrócić na siebie uwagi. Z kolei uzyskana przez organy dokumentacja wyraźnie wskazuje na aktywność kierowcy, która nie została zarejestrowana przez urządzenia rejestrujące i na karcie kierowcy w sposób prawem wymagany. Pojazd ten bez wątpienia był obecny w przedmiotowym dniu m. in. przy załadunku od godz. [...] do godz. [...] i potem wyruszył w dalszą trasę, skoro został zatrzymany wiele kilometrów dalej. Nie została także spełniona przesłanka z art. 86 k.p.a. Dowód z przesłuchania stron jest bowiem dowodem posiłkowym (subsydiarnym). Organ tymczasem przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżący tymczasem posługuje się jedynie ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi rzekomych zaniedbań ze strony organów, cytując orzecznictwo, które nie może z ww. powodów stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Dodać również można uzupełniająco, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać – jak się podkreśla w orzecznictwie – że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i in. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go w sposób jednoznaczny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., jak przyjmuje się w orzecznictwie, chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 §1, 76 §1 – 3, 77 § 1, 78 §1 i 2, 80, 86, 107 §3 k.p.a., art. 92a, b i c, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Nie doszło również z powyższych względów do naruszenia w postępowaniu dowodowym wskazanych w skardze przepisów unijnych dotyczących czasu pracy kierowców i jego rejestrowania, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L 2014.60.1 ze zm.), rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006) i nieobowiązującego już rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31 grudnia 1985, s. 21). Przepisy unijne nie wykluczają stosowania w postępowaniu dowodowym, prowadzonym na podstawie k.p.a., konkretnych krajowych przepisów proceduralnych, które służą gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego oraz dokonywaniu ustaleń faktycznych. Jest oczywistym, że skoro nierzadko dochodzi do naruszeń prawa (w tym unijnego) z uwagi na nierejestrowanie aktywności kierowcy, to dane z takich urządzeń nie zawsze są miarodajne. Organ musi mieć możliwość, by za pomocą różnych środków dowodowych naruszenia wykrywać i pociągać do odpowiedzialności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Gl 337/16). Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.