VIII SAB/Wa 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi K. R., M. K., K. K., A. K., P. K. na bezczynność Prezydenta [...][...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...][...] do rozpatrzenia wniosku K. R., M. K., K. K., A. K., P. K. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. C. [...] w części nieobjętej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] tj. działek nr [...] i [...] z obrębu [...] - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...][...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...][...] na rzecz K. R., M. K., K. K., A. K., P. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. K. R., M. K., K. K., A. K. i P. K. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] W. (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 września 2014 r. w przedmiocie przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. C.w części nieobjętej decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] tj. działek ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] , zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 35 i 36 § 1 Kpa polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i w związku z tym wymierzenia organowi grzywny w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżących na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz 5) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2017 r. ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o pow. 416 m², położonego w W. przy ul. C., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] na rzecz skarżących w odpowiednich udziałach. W odniesieniu do pozostałej części ww. nieruchomości, wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] , [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wniosek nie został rozpoznany. Organ wyjaśnił, że w celu wydzielenia nieruchomości wchodzącej w skład dawnej nieruchomości w., oznacz. Nr hip. [...] , Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] oraz projekt podziału działki nr [...] . Jednocześnie wyjaśnił, że pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Urząd [...] W. Biuro Spraw Dekretowych zwróciło się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M. o udzielenie informacji, czy na działkach ewid. nr [...], [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...] , znajdują się budowle trwale związane z gruntem i ewentualne nadesłanie dokumentów dotyczących tych budowli oraz przesłanie rzutów kondygnacji budynku znajdującego się na działce ewid. nr [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących, że z uwagi na skomplikowanych charakter sprawy, nie zostanie ona rozpoznana w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa. Wskazał przy tym nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszcza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 p.p.s.a. stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa. Złożenie przez skarżących pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Podkreślić należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczano przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka -Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 Kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 Kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 Kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 Kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 Kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 Kpa. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, przedstawiony na wstępie wniosek skarżących z dnia 29 września 2014 r. o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. C.został rozpoznany jedynie w części w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Taki stan rzeczy prowadzi do stwierdzenia, że organ w części nie objętej w/w decyzją istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżących z dnia 29 września 2014 r. o w części nieobjętej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy oraz zbieżny z terminem jaki organ wskazał w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy dotyczący rozstrzygnięć sprzed kilkudziesięciu lat, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu stwierdzenie, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie przybrała ona postaci kwalifikowanej, a więc nie narusza rażąco prawa. Wynika to z charakteru sprawy i całokształtu czynności podejmowanych w dotychczasowym postępowaniu (o których pełnomocnik stron był informowany, poprzez przesyłanie do jego wiadomości wystąpień organu). Z rażącą bezczynnością mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby działaniom organu (zaniechaniom), poza zarzutem opieszałości, można przypisać również swoistą "złą wolę", a więc intencjonalne unikanie podejmowania rozstrzygnięcia mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, czego w niniejszej sprawie obecnie stwierdzić nie sposób. Należy zauważyć, że przedmiotowe postępowania dotyczy stanu faktycznego sprzed blisko 70 lat. Prawidłowe zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga analizy dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat temu, ale również uwzględnienie aktualnych podziałów i zabudowy przedmiotowych nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że w celu wydzielenia nieruchomości wchodzącej w skład dawnej nieruchomości warszawskiej, oznacz. Nr hip. [...] , Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] oraz projekt podziału działki nr [...] . Jednocześnie wyjaśnił stronom, że pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Urząd [...] Warszawy Biuro Spraw Dekretowych zwróciło się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M. o udzielenie informacji, czy na działkach ewid. nr [...] , [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...] , znajdują się budowle trwale związane z gruntem i ewentualne nadesłanie dokumentów dotyczących tych budowli oraz przesłanie rzutów kondygnacji budynku znajdującego się na działce ewid. nr [...]. Nie może również ujść uwadze, że akta sprawy dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. C. były w okresie od grudnia 2016 r. do marca 2017 r. przedmiotem badania przez Prokuraturę Okręgową i Prokuraturę Regionalną w W. na skutek zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. C. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa w postępowaniu dekretowym dotyczącym tejże nieruchomości. Zatem pozorny brak aktywności organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie nie oznacza, że organ nie podejmuje żadnych czynności. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że w części wniosek z dnia 29 września 2014 r. został już rozpoznany, zaś dla rozpoznania go w pozostałej części organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) [...] zł tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.