II OSK 1415/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 970/17 w sprawie ze skargi J.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 970/17, oddalił skargę J.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy N. zobowiązał J.S. właściciela działki nr [...] położonej w m. W., Gmina N. do wykonania urządzenia odprowadzającego wodę opadową z działki nr [...] w postaci rurociągu krytego pod północno-zachodnim narożem działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J.S., decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie "k.p.a.") i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 – dalej w skrócie "Pr. wod.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności opinii hydrologicznej sporządzonej przez inż. B.S., protokołu oględzin nieruchomości, uznał że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ I instancji prowadząc postępowanie przeprowadził w dniu [...] listopada 2016 r. oględziny z udziałem stron i biegłego. Następnie została sporządzona opinia, która poprzedzona została dokonaniem ustaleń w zakresie stanu wody na sąsiednich nieruchomościach, będących przedmiotem analizy. Biegły w oparciu o dostępne źródła i materiały przedstawił analizę stanu wody na gruncie w przedmiotowym obszarze, sformułował wnioski i zalecenia w zakresie rozwiązania istniejących problemów. Wskazane opracowanie spełnia wymogi stawiane dokumentom opracowanym w trybie art. 84 k.p.a. i zawiera wszystkie niezbędne elementy, aby przyznać mu walor dowodu w sprawie. Opinia biegłego została sporządzona w sposób profesjonalny, rzetelny i obiektywny, po szczegółowej analizie stanu faktycznego oraz niezbędnych badań w terenie. Z opinii wynika, że na działce nr [...] dokonano podwyższenia terenu ze szkodą dla działki nr [...]. W związku z tym biegły zaproponował rozwiązanie problemu, które jak wynika z ustaleń oględzin z [...] listopada 2016 r. i dokumentującego je protokołu jest zgodne ze stanowiskiem skarżącego. J. i J.S. oświadczyli wówczas, iż proponują wykonanie odprowadzenia wody z działki nr [...] za pomocą rurociągu w narożu działki [...], pomiędzy działką nr [...] a rowem przydrożnym. Kolegium uznało więc, że materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji w sposób realizujący zasady wyrażone w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a., dając podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego J.S. i J.S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., jako wydanej z naruszeniem art. 21 pkt 2 i art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, niewykonalnej z powodu zaistniałej kolizji z położonymi w tym miejscu licznymi instalacjami wodnokanalizacyjnymi i elektrycznymi. Ponadto podnieśli szereg zarzutów pod adresem opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu prawa materialnego - art. 29 ust. 3 Pr. wod., jak też przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jej uzasadnienie spełnia wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. podwyższone kryteria staranności i wnikliwości oraz rzetelności i przekonującej argumentacji przemawiającej za przyjętym rozwiązaniem. W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium szczegółowo przedstawiło ustalenia faktyczne i wskazało dowody, w oparciu o które ich dokonało. Zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem opinii biegłego ze specjalnością techniczno-budowlaną i inżynierii wodnej mgr inż. B.S. Biegły jednoznacznie stwierdził, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie - działce nr [...] - wywołanej podniesieniem poziomu terenu na tej działce (nawiezieniem ziemi) i zmiana ta wywołuje szkodę na gruncie sąsiednim (działka nr [...]). Tym samym spełnione zostały przesłanki do wydania jednego z nakazów z art. 29 ust. 3 Pr. wod. Opinia przedstawia też możliwy sposób rozwiązania problemu poprzez odprowadzenie gromadzącej się wody z zagłębienia drogi bezpośrednio do przydrożnego rowu przy drodze powiatowej 1550L rurociągiem krytym pod północno-zachodnim narożem działki nr [...]. W oparciu o tę opinię, co do propozycji rodzaju urządzeń zapobiegających szkodom i sposobu ich wykonania, organy administracji wydały swoje decyzje. Powyższą opinię organy uznały za profesjonalną, kompetentną i rzeczową, opartą na bezpośrednim materiale badawczym (oględzinach i pomiarach w terenie). Zdaniem Sądu I instancji dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu, zarówno przed tym organem, jak też w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wbrew zarzutom skargi, nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jest wszechstronna, wnikliwa i przekonująca. Wybór jednego z rozwiązań przewidzianych w art. 29 ust. 3 Pr. wod. w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie należy do organu administracji, który stanowisko swoje w tej mierze winien należycie uzasadnić. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie sprostał temu obowiązkowi, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocenił, że proponowane przez biegłego rozwiązanie jest zgodne również ze stanowiskiem skarżących. Sąd podzielił tym samym stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako oparte na rzetelnej i wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Argumentacja zawarta w skardze ma zaś charakter polemiczny i w istocie nie jest w stanie podważyć prawidłowych ustaleń i ocen zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazują, że przyczyną konfliktu w tej sprawie jest zamiar sprzedania przez nich działki nr [...], która na skutek wykonania rurociągu straci swoją wartość. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem rurociąg miałby zostać wykonany w północno-wschodnim narożniku działki, a jego długość nie przekroczyłaby 4m. Okoliczność ta nie wpłynie zatem na możliwości zagospodarowania tej działki. Zresztą taki sposób rozwiązania problemu zasugerowali sami skarżący podczas oględzin nieruchomości dokonanych z udziałem biegłego. Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie zostało w należyty sposób uzasadnione. Jedyny merytoryczny zarzut do przyjętego rozwiązania zawarty w skardze stwierdza, że skarżący zdecydowali się na takie rozwiązanie, ponieważ uważali, że woda odprowadzana będzie do rowu stanowiącego własność zarządu dróg, a tymczasem dowiedzieli się, że rów został urządzony na ich działce. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozwiązania zaproponowanego przez biegłego. Bezsporny jest fakt istnienia rowu wzdłuż drogi powiatowej nr 1550L, a zatem istnieje możliwość odprowadzenia tam wód opadowych. Ponadto o wnikliwym podejściu biegłego świadczy także analiza wpływu podwyższenia działki nr [...] (poprzedni numer działki, przed jej podziałem) na stan wód na działkach nr [...] i nr [...], które objęte były także wnioskiem J.S. do Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2015 r. Biegły stwierdził, że działki te wymagają starannej deniwelacji i przemyślanego odprowadzenia wody opadowej. Natomiast nieuzasadnione jest łączenie podniesienia gruntu działki nr [...] z faktem zalewania działek nr [...] i nr [...]. Problem ten - w ocenie biegłego - jest zjawiskiem naturalnym dla budynków posadowionych w strefie, w której woda gruntowa podnosi się powyżej poziomu piwnic. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.S. i J.S. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili rażące naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niepełnej i pozornej kontroli działań i zaniechań organów administracji publicznej i w związku z tym błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżona decyzja została wydana prawidłowo oraz, że rzekomo nie doszło do naruszenia przepisów, z całkowitym pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. m.in. protokołu z oględzin, ekspertyzy i odpowiedzi Wójta Gminy N. na pismo J.S. przyjmując za podstawę wyrokowania jedynie opinię biegłego sprzeczną ze stanem faktycznym, dokumentacją zgromadzoną w aktach oraz z prawami fizyki; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w postaci wyrokowania jedynie na podstawie znajdującej się w aktach opinii biegłego z pominięciem innych znajdujących się tam dokumentów tj. m.in. protokołu oględzin i ekspertyzy, odpowiedzi Wójta Gminy N. na pismo J.S.; 3) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, w tym faktycznego przebiegu postępowania administracyjnego w oparciu o dokumenty wskazane w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie orzekający o oddaleniu ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., podjętą w trybie art. 29 ust. 3 Pr. wod., w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, uzasadniającym usunięcie go z obrotu prawnego. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dowodzi, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Niezasadne są przede wszystkim zarzuty rażącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 84 k.p.a. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy. Jego naruszenie może wchodzić w rachubę np. gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowo, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (np. wyroki NSA z: 13 października 2015 r. II OSK 312/15 – Lex nr 1987201 i 14 stycznia 2016 r. II OSK 644/16 – Lex nr 2116206). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji w zakresie przyznanych mu kompetencji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w świetle obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów proceduralnych, normujących podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rezultacie prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi, wobec czego nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej pozwala uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w ślad za organami obu instancji, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, na podstawie kompletnego oraz wszechstronnie rozważonego i ocenionego materiału dowodowego. W toku postępowania administracyjnego, którego zasadniczym celem było ustalenie, czy właściciele działki nr [...] (numer przed podziałem, po podziale nr [...]), położonej w W., gmina N. zmienili stan wody na gruncie, a jeśli tak, czy zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich – działkach nr [...],[...],[...], organ trzykrotnie przeprowadził oględziny nieruchomości udokumentowane protokołami z [...] lutego 2016 r., [...] września 2016 r. i [...] listopada 2016 r. Sporządzona również została "Opinia techniczna" autorstwa mgr inż. B.S. (posiadającego uprawnienia o specjalności techniczno-budowlanej i inżynierii wodnej). Z poczynionych na tej podstawie ustaleń organów, w tym przede wszystkim wspomnianej opinii biegłego, sporządzonej w oparciu o oględziny i pomiary w terenie wynika, że w następstwie nawiezienia ziemi na działce nr [...] (co potwierdza także dokumentacja fotograficzna załączona do akt oraz uczestniczący w oględzinach właściciele sąsiednich nieruchomości) doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Zmiana ta wywołuje szkodę na gruncie sąsiednim (działka nr [...]), przez to, że podniesiony grunt stanowi przeszkodę w swobodnym odpływie wody opadowej z tej działki. Nasyp został uformowany w poprzek naturalnego spływu i uniemożliwia jego odpływ. W trakcie opadów, a szczególnie opadów nawalnych lub długotrwałych, zbierająca się woda na drodze czyni szkody w strukturze działki nr [...], powoduje powstanie rozlewiska i uniemożliwia przejazd drogą. W kwestii działek nr [...] i nr [...] biegły stwierdził, że wymagają one starannej deniwelacji i przemyślanego odprowadzenia wody opadowej. Jego zdaniem nieuzasadnione jest łączenie podniesienia gruntu działki nr [...] z zalewaniem działek nr [...] i nr [...], albowiem problem ten jest zjawiskiem naturalnym dla budynków posadowionych w strefie, w której woda gruntowa podnosi się powyżej poziomu piwnic. Lektura wspomnianego dokumentu uzasadnia zatem konkluzję Sądu I instancji, że rozważana opinia jest jasna, logiczna i spójna, wobec czego mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie i podstawę wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na które zresztą skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę w trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2016 r. Dodać trzeba, że skarżący kasacyjnie ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w toku postępowania sądowego nie przedstawili żadnego kontrdowodu, który podważałby ustalenia wynikające z opinii biegłego. Ich argumentacja przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest zaś formą polemiki zarówno ze stanowiskiem Sądu I instancji jak i organów orzekających w sprawie. Próba zanegowania konkluzji biegłego i twierdzenia jakoby woda wbrew prawom fizyki spływała z dołu do góry nie wytrzymuje krytyki. Przede wszystkim zaś wbrew temu, co bezskutecznie podnoszą skarżący kasacyjnie załączona do akt dokumentacja fotograficzna potwierdza trafność konkluzji biegłego o zaleganiu wody na działce nr [...] w wyniku obfitych opadów (k. 165-169). Co więcej kwestionowana przez skarżących kasacyjnie różnica poziomów pomiędzy działkami nr [...] i [...] widoczna jest "gołym okiem" na fotografiach zlegających w aktach sprawy (k. 172-177, 204, 223). Odnosząc się do kwestii rzekomo pominiętego przez Sąd I instancji pisma Wójta Gminy N. z [...] listopada 2015 r. oraz protokołu z [...] lutego 2016 r. zauważyć trzeba, że w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokumenty te nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do zanegowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego i wydanych na jego podstawie prawidłowych decyzji organów obu instancji. Chybiony jest wreszcie zarzut, że w postępowaniu nie brała udziału właścicielka działki nr [...] – N.T., na której twierdzeniach biegły oparł swoją opinię. Z akt sprawy wynika bowiem, że niniejsze postępowanie toczyło się z udziałem aktualnej właścicielki działki nr [...] - J.S. W tym stanie rzeczy skargi kasacyjnej dotyczące rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. należało ocenić jako niezasadne. W świetle poczynionych wyżej rozważań zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, co potwierdza lektura uzasadnienia wyroku, oceniając legalność zaskarżonej decyzji miał na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał aktowy. Fakt, że dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego sprawy nie jest zbieżna z oceną skarżących kasacyjnie nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Na marginesie wspomnieć trzeba, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy, a do tego jak się wydaje zmierza autor skargi kasacyjnej. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy pozostaje załączone do akt sprawy pismo skarżących kasacyjnie z [...] lipca 2018 r. o skierowaniu sprawy do Prokuratury Rejonowej w L. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.