II OSK 1454/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Gl 741/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. P. kwotę 1090 (tysiąc dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Gl 741/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Działając na podstawie informacji uzyskanej od A. P. i K. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przeprowadził w dniu 29 października 2015 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, iż w 2002 r. miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego o dwukondygnacyjną klatkę schodową. Inwestor - J. P., współwłaścicielka budynku nr [...] przy ulicy P., nie przedłożyła decyzji o pozwoleniu na budowę klatki schodowej lub dowodu dokonania zgłoszenia tej inwestycji. Nieruchomość, na której znajduje się dobudowana część budynku mieszkalnego (obecnie nr geod. [...]) jest własnością K. P. i A. P.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB wezwał J. P. do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w terminie do 15 czerwca 2016 r. Termin ten został, na prośbę zobowiązanej, dwukrotnie przedłużony. Z uwagi na brak wykonania obowiązku w wyznaczonym przedłużonym terminie – zobowiązana została wezwana w trybie art. 50 k.p.a. do przedłożenia wymaganych dokumentów, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Wezwanie to zostało odebrane przez J. P. w dniu 22 listopada 2016 r. W konsekwencji w dniu 28 listopada 2016 r. do organu wpłynęło pismo zobowiązanej z prośbą o kolejne przedłużenie terminu do złożenia dokumentów. W dniu 3 marca 2017 r. J. P. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym nie podała podstawy prawnej dającej jej prawo dysponowania działką nr [...]. W oświadczeniu podała, że dotychczas nie zakończyło się postępowanie prowadzone w Sądzie Rejonowym w [...], [...] w sprawie powództwa C. P. i J. P. przeciwko K. P. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na nią własności działki nr [...]. Organ ustalił, że klatka schodowa wybudowana została nie tylko na działce nr [...], ale wchodzi też na działki nr [...], [...] i [...], co zostało wykazane przez analizę danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz na aktualnej mapie do celów projektowych opracowanej w dniu 30 stycznia 2017 r. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż J. P. nie spełniła wymagań wynikających z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i na postawie ust. 4 tego artykułu - decyzją z dnia [...] marca 2017 r. - nakazał inwestorce rozbiórkę dobudowanej części budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, uznając ustalenia dokonane przez ten organ oraz ich ocenę prawną za prawidłową. Skargę na tę decyzję złożyła J. P., zarzucając naruszenie: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie najsurowszej sankcji przewidzianej w ustawie w sytuacji, której skarżąca podjęła kroki zmierzające do dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez dwukrotne wydanie postanowienia w tej samej sprawie, pomimo, że podstawą prawną winien być art. 49 ust 3 w/w ustawy, art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżąca dąży do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przewiduje możliwość legalizacji obiektów wzniesionych w ramach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Realizacja powyższej procedury wymaga między innym wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy niespełnienie powyższych warunków skutkuje koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że dobudowa klatki schodowej nastąpiła w ramach samowoli budowlanej, czego skarżąca nie kwestionuje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowolnej rozbudowy do dnia 15 czerwca 2016 r. Termin ten był dwukrotnie przedłużany. Ostatecznie rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło 21 marca 2017, czyli prawie rok po upływie terminu do przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji. W związku z niewykazaniem przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. Na dzień orzekania nakazu rozbiórki (pomimo przedłużenia terminu do złożenia wymaganej dokumentacji) inwestorka nie wykazała się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trudno przesądzać, jak zakończy się postępowanie przed sądem powszechnym. Niezależnie od tego postępowanie przed sądem powszechnym dotyczy tylko jednej z nieruchomości, na której zlokalizowana jest dobudowa. Zatem trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, iż zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. P., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi w sytuacji, w której przedmiot rozbiórki nie został precyzyjnie określony, pominięcie istotnej okoliczności stanowiącej o tym, że zobowiązana do wykonania obowiązku nie jest właścicielką nieruchomości ani tej części obiektu i tym samym nie ma prawa wykonywać robót budowlanych co do obiektu oraz na terenie, co do którego nie posiada tytułu prawnego. 2. art. 48 ust. 4, art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ma zastosowanie najsurowsza sankcja przewidziana przepisami ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, w której zobowiązana dąży do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto przyjęcie, iż zobowiązana ma dokonać rozbiórki części obiektu, który nie jest jej własnością (postępowanie w toku) na terenie nieruchomości, co do której nie posiada tytułu prawnego i to w sytuacji, w której część ta jest objęta zastawem bankowym. Dodatkowo w wyroku pominięto okoliczność, iż całość objęta nakazem została przekazana aktem darowizny, co jest tożsame z tym, że skarżąca utraciła prawo do dysponowania nieruchomością, a ma tylko prawo przechodu. Ponadto termin nałożony w postanowieniu jest terminem procesowym, a nie obligatoryjnym, co winno skutkować zawieszeniem postępowania albowiem skarżąca dąży do wykonania nałożonego obowiązku. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w niniejszej sprawie powstał problem natury formalnoprawnej albowiem z jednej strony uznaje się, że dążenie do legalizacji samowoli budowlanej nie zasługuje na aprobatę albowiem sprawa tocząca się przed sądem cywilnym nie ma wpływu na niniejszą sprawę, a z drugiej nakazuje się wykonać bliżej niesprecyzowaną rozbiórkę (nie określono precyzyjnie jej zakresu) osobie, która nie posiada tytułu prawnego do obiektu oraz nieruchomości objętej na dodatek zastawem bankowym. W zaistniałej sytuacji w wyroku zabrakło wywodów na temat przekazania obiektu oraz części nieruchomości w formie darowizny i jej skutku prawnego. Przyjmując stanowisko Sądu oraz organów, do wykonania robót budowlanych nie jest potrzebne prawo do dysponowania obiektem oraz nieruchomością, jeżeli osoba go nieposiadająca została zobowiązana do dokonania rozbiórki części obiektu, czego nie akceptuje się w doktrynie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, postępowanie należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd na gruncie prawa cywilnego lub też nałożyć na wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zachowując przy tym prawo przechodu, ponieważ nie można pozbawić skarżącej możliwości korzystania z mieszkania, także ze względów bezpieczeństwa. Niestety uzasadnienie wyroku w jakikolwiek sposób nie odnosi się do istoty zagadnienia, tym bardziej że nieruchomość jest objęta obciążeniem bankowym. W zaistniałej sytuacji trudno przyjąć, iż skutki darowizny z jednej strony pozbawiają skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością, a z drugiej nakazują wykonanie robót budowlanych, pomimo braku tego prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wydanie nakazu rozbiórki było przedwczesne albowiem po ustaleniu, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości należało zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd, względnie przeprowadzić postępowanie przy uwzględnieniu wszystkich właścicieli nieruchomości, na terenie której doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych, po ustaleniu czy jest to dobudowa czy rozbudowa, z jednoczesnym ustaleniem kto jest faktycznym właścicielem obiektu objętego nakazem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A. P. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że z akt sprawy jasno wynika, że dnia 11 lutego 2016 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze strony K. P., który zeznał, że jako współwłaściciel działek nr [...] i [...] nie wyraża zgody na dysponowanie przez J. P. powyższą nieruchomością na cele budowy i legalizacji klatki schodowej. Wyraził natomiast zgodę na dysponowanie tą nieruchomością w celu rozbiórki tego obiektu. Zeznania o identycznej treści złożyła w dniu 11 lutego 2016 r. A. P.. Właściciele działek nr [...], [...], nie mają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji klatki schodowej wzniesionej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Orzekając o rozbiórce, organ w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora. Inwestorem była J. P., która złożyła ustne oświadczenie do protokołu, że klatka schodowa została wybudowana w 2002 r. bez pozwolenia na budowę i służy, jako wejście do pomieszczeń znajdujących się na poddaszu budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 2 tej ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, m.in. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy). W myśl art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Dokumentem, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, iż orzeczenie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego w postaci klatki schodowej było przedwczesne. Jedynym powodem orzeczenia nakazu rozbiórki był brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia czy inwestor posiada to prawo nie została dostatecznie wyjaśniona w tej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że sporna klatka schodowa znajduje się na działce nr [...] oraz w nieznacznej części na działkach nr [...], [...] i [...], choć w osnowie decyzji wskazana jest tylko działka nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] wynika, że w 2000 r. J. P. dokonała darowizny nieruchomości (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]) na rzecz syna K. P.. Wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r., [...] Sąd Okręgowy w [...] nakazał K. P. złożenie oświadczenia woli o przeniesieniu własności działki nr [...] na J. P. z powodu odwołania przez nią darowizny w tej części. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się postępowanie cywilne o zobowiązanie K. P. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności działki nr [...] na J. P., również na skutek odwołania przez nią tej samej darowizny. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Sąd Okręgowy w [...] wskazał, że żądanie dotyczące działki nr [...] mogło być objęte pozwem w sprawie o sygn. akt [...]. Prawdopodobne jest więc, że skarżąca odzyska własność tej nieruchomości, podobnie jak odzyskała własność działki nr [...]. Organ nadzoru budowlanego powinien był więc zawiesić przedmiotowe postępowanie legalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego dotyczącego własności działki nr [...]. W odniesieniu do działek nr [...], [...] z akt sprawy wynika, że ich właścicielami są D. i D. B.. D. B. złożyła w dniu 17 marca 2017 r. oświadczenie, że wyraża zgodę na dysponowanie jej działką nr [...] na cele budowlane do legalizacji klatki schodowej wybudowanej przez J. P.. Jest ona także współwłaścicielem działki nr [...]. Brak jest w sprawie jakichkolwiek ustaleń organów odnośnie zgody właścicieli działki nr [...] na dysponowanie tą działką na cele związane z legalizacją przedmiotowej inwestycji. Zauważyć ponadto należy, że przedmiotowa klatka schodowa zajmuje nieznaczny obszar działek nr [...], [...] i [...], tj. od 20 do 35 cm. Jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii w Urzędzie Miejskim w [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. dokumentacja ewidencyjna tych działek o numerze [...] była sporządzona do projektu służebności drogowej. Prace geodezyjne nie obejmowały wyznaczenia granic w terenie. Ponownego ustalenia więc wymaga, czy w ogóle inwestycja ta przekracza granice działek nr [...], [...] i [...] oraz czy ich właściciele wyrażają ewentualną zgodę na takie przekroczenie. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący pominięcia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że zobowiązana do wykonania obowiązku nie jest właścicielką nieruchomości ani rozbudowanej części budynku mieszkalnego i tym samym nie ma prawa wykonywać robót budowlanych przy tym obiekcie oraz na terenie, co do którego nie posiada tytułu prawnego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki. W tej sprawie bezsporne jest, że J. P. była inwestorem, zatem to do inwestora powinien być w pierwszej kolejności skierowany nakaz rozbiórki, niezależnie od tego czy jest obecnie właścicielem nieruchomości, chyba, że - tak jak w niniejszej sprawie - istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, po wyjaśnieniu kwestii dotyczącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 Prawa budowalnego oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 oraz art. 97 § 4 k.p.a., albowiem organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, zatem przedwczesne było zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego w tej sprawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.