VII SA/Wa 2795/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę [...] S.A. z siedziba w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (sklep spożywczo-przemysłowy z zapleczem socjalno-magazynowym) i budynku usługowego (biuro rachunkowe) na działce nr [...] w [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] lipca 2016 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Do wniosku dołączyła cztery egzemplarze projektu budowlanego z uzgodnieniami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Organ I instancji decyzją z [...] września 2016 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił [...] S.A. z siedzibą [...] pozwolenia na budowę dwóch budynków (usługowo-handlowego i usługowego). Starosta podał, że projekt budowany spełnia wymagania określone w decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) obejmuje pięć nieruchomości (nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]). Burmistrz Gminy [...] wniósł odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i stwierdził, że projekt budowalny jest niezgodny z decyzją z [...] kwietnia 2015 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji (decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; wyrokiem z 9 grudnia 2015r. IV SA/Wa 2532/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na tę decyzję). Odwołujący się podniósł, że w decyzji o warunkach zabudowy maksymalna szerokość elewacji frontowej (dla obu budynków) została ustalona na 16,5 m. (z tolerancją 20% stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. nr 164, poz. 1588), natomiast w projekcie budowalnym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynku handlowego, położonego w głębi działki wynosi 40 m (dla budynku usługowego posadowionego w pierwszej linii zabudowy szerokość elewacji frontowej została ustalona na 6 m., a więc zgodnie z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy). Burmistrz dodał, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo oznaczono działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. Mianowicie, działka nr [...] nie występuje w ewidencji gruntów i budynków oraz na mapie zasadniczej, natomiast nie została uwzględniona nieruchomość nr [...] która bezpośrednio przylega do działki inwestora (działka drogowa będąca własnością Gminy [...]). Odwołujący się stwierdził również, że z rozdzielnika do zaskarżonej decyzji wynika, że właścicielowi działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (działka w trwałym zarządzie GDDKiA Oddział [...]) nie doręczono tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, że projekt budowalny nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Organ podał, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie front działki to część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (w rozpatrywanym przypadku od ulicy [...]). Zdaniem Wojewody, każdy budynek, niezależnie od usytuowania na działce, posiada elewację frontową, co oznacza, że wymóg zachowania szerokości elewacji frontowej dotyczy obu projektowanych budynków, a nie tylko budynku zaprojektowanego bliżej drogi. W związku z tym fronty obu projektowanych budynków powinny spełniać wymaganie maksymalnej szerokości elewacji frontowej (16,5 m). Wojewoda dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 grudnia 2015 r. oddalając skargę inwestora na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wyjaśnił Spółce, że wymóg zachowania maksymalnej szerokości elewacji frontowej dotyczy każdego z projektowanych obiektów budowlanych. W konkluzji Wojewoda [...] podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. W ponownym postępowaniu należy umożliwić udział właścicielowi działki nr [...], ponieważ ta nieruchomość znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, jak również wyjaśnić, czy rzeczywiście nastąpiła pomyłka w numeracji działek, co podnosi odwołujący się w odwołaniu. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na tę decyzję zarzuciła naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że wymóg zachowania szerokości elewacji frontowej obiektu budowlanego dotyczy nie tylko obiektu usytuowanego "na pierwszym planie" (bliżej frontu działki), ale także budynku zaprojektowanego w głębi działki przeznaczonej pod inwestycję. Według skarżącej skoro budynek usługowy usytuowany od frontu działki (ulicy [...]) ma szerokość 6 m., to nie ma znaczenia jaką szerokość "elewacji niefrontowej" ma budynek handlowy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji (Wojewodę [...]) decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ przedłożony przez inwestora projekt budowany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, a ponadto decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. Należy przypomnieć, że w decyzji o warunkach zabudowy maksymalna szerokość elewacji frontowej (dla obu budynków) została ustalona na 16,5 m (z tolerancją 20% stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ nie wyznaczył w inny sposób szerokości elewacji frontowej, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ wymaganie elewacji frontowej odnosi się tylko do budynku usytuowanego najbliżej frontu działki. Zdaniem skarżącej oznacza to, że projekt budowalny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Sąd podziela stanowisko organu, że w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie ma podstaw do pominięcia wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku który ma powstać w głębi działki (w drugiej linii zabudowy). Wymaganie co do szerokości elewacji frontowej odnosi się do każdej nowej zabudowy na danym terenie i nie ma podstaw do wyłączenia tego wymagania w stosunku do obiektów budowalnych realizowanych w drugiej linii zabudowy. Innymi słowy, objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja obejmuje dwa obiekty budowlane i w związku z tym wymaganie zachowania określonej w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej budynku odnosi się do obu projektowanych budynków. Nie można zatem przyjąć, ze usytuowanie drugiego obiektu w drugiej linii zabudowy nieruchomości pozwala na odstąpienie w stosunku do niego od wymaganej szerokości elewacji frontowej. W świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia jest dopuszczalne co najwyżej wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że projekt budowalny w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej drugiego z projektowanych budynków nie może zostać zatwierdzony. Należy przypomnieć, że w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmują sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1), sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4). Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że projekt budowlany musi być, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Kontrola tej zgodności projektu powinna być przeprowadzona przede wszystkim przez organ pierwszej instancji. Wymaga tego obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności. Sprawa administracyjna, w myśl tej zasady, podlega dwukrotnemu rozpoznaniu w pełnym jej zakresie. Oznacza to, że obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może wykonać jedynie organ drugiej instancji. Z tych względów podjęcie w tych okolicznościach sprawy decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji jest całkowicie uzasadnione. W przeciwnym razie, strony postępowania zostałyby pozbawione prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego, organ ponownie rozpatrujący tę sprawę rozważy, czy brały w niej udział wszystkie podmioty, mające w tym interes prawny. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjni w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.