II OSK 743/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 958/17 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 958/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Ogólnopolskiego [...] w R. na decyzję Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowalnego - stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w C., gm. M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie [...] w R., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Pr. bud.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do sprawdzenia czy wykonane roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ww. przepis, co jest sprzeczne z jednolitymi poglądami doktryny oraz sprzeczne z wolą ustawodawcy; 2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. przez nie wskazanie w wyroku jakie faktycznie roboty budowlane inwestor wykonał albowiem nie mógł to być tylko montaż lub wymiana anten albowiem to nie doprowadzi do zwiększenia mocy obiektu, brak porównania danych z projektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie ze stanem istniejącym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji. Ponadto nieuprawnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do analizy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Pr. bud.; 3. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, iż art. 29 ust. 3 w zw. z ww. przepisami podlega wyłączeniu i nie może zostać objęty analizą organów nadzoru budowlanego; 4. art. 3 pkt 6 ewentualnie 3 pkt 7a w zw. z art. 48 ust. 1 w powiązaniu z art. 44 ust. 1 Pr. bud., przez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie w zakresie dotyczącym parametrów technicznych obiektu nie były wiążące z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że inwestor może zwiększać moc istniejącego obiektu i tym samym ilość anten bez ograniczeń; 5. art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwą interpretację albowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie albowiem dotyczy montażu instalacji radiokomunikacyjnych oraz konstrukcji wsporczych na istniejących obiektach budowlanych nie związanych technologicznie oraz funkcjonalnie ze stacją bazową telefonii komórkowej. Ponadto wadliwe przyjęcie, że inwestor dokonał tylko montażu urządzeń w sytuacji, w której zakres robót budowlanych był znacznie szerszy i doprowadził do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu budowlanego; 6. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku dokonać oceny zgodności obiektu budowlanego o parametrach nim objętych pozwoleniem na budowę w zakresie jego zgodności z ww. przepisem. Stawiając powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Na rozprawie pełnomocnik [...] cofnęła wniosek o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu [...] sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie dla oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, podstawowe znaczenie ma ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, bowiem decyzja organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r., wydana została w następstwie uchylenia wcześniejszej jego decyzji z [...] sierpnia 2016 r. - wyrokiem WSA z 1 marca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1238/16. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem w kontrolowanej sprawie nie doszło ani do zmiany prawa ani też stanu faktycznego po wydaniu wyroku z 1 marca 2017 r., która uzasadniała odstąpienie do powyższego związania. Nadto, należy podkreślić, że skoro wspomniany wyrok WSA z 1 marca 2017 r. jest prawomocny, to zgodnie z art. 153 w zw. art. 170 p.p.s.a. oznacza to, że wiąże on nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w przytoczonym przepisie istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się więc do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1474/15 z , publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.- dalej: CBOSA). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1571/15, publ. CBOSA). Powyższe oznacza, że Sąd I instancji zobligowany był przede wszystkim skontrolować, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1238/16, mając na uwadze, że te kwestie, które były przedmiotem oceny sądu administracyjnego, których strona nie zakwestionowała przez zaskarżenie powyższego orzeczenia, ponownie oceniane być już nie mogły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko WSA, że organy w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku. Podkreślić bowiem należy, iż w sposób jednoznaczny Sąd I instancji w wyroku z 1 marca 2017 r. przesądził kwestię możliwości prowadzenia przez organy postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., stwierdzając, że obowiązujące przepisy tej ustawy nie nakładają na podmiot dokonujący wymiany anten (także poprzez dobudowanie kolejnych antenowych konstrukcji wsporczych i dodanie anten) i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. W takiej sytuacji dokonanie wykładni przepisów polegającej na uznaniu, że wymiana anten i zwiększenie ich mocy jest przebudową wolno stojącej wieży antenowej, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jest nieprawidłowe. W ocenie WSA zarówno wykładnia literalna, jak i systemowa przepisów art. 28 ust. 1, 29 ust. 2 pkt 15, i art. 30 Pr. bud. nie pozwalają na postawienie takiej tezy. Skoro, zdaniem WSA, zainstalowanie na wieży nowych anten nie wymaga pozwolenia na budowę, to zastosowanie do inwestora postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art.50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. jest niedopuszczalne. Jednocześnie WSA przesądził także kwestię związaną z kompetencją organu nadzoru budowlanego uprawniającą go do nakładania na inwestora, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, stwierdzając, że takiej kompetencji organ nadzoru budowlanego nie ma. Także, w ocenie WSA, do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy wypowiadanie się, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie inne organy (ochrony środowiska) upoważnione są do rozstrzygania spraw, w zależności od etapu postępowania i jego przedmiotu. W kontekście zatem art. 153 p.p.s.a. i przy niezmienionym stanie prawnym oznacza to, że podnoszona obecnie w skardze kasacyjnej okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do sprawdzenia czy wykonane roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Pr. bud. oraz że organy te uprawnione są do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie mogła zostać oceniona jako prawnie skuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd I instancji i organ administracji, jest związany zacytowanym wyżej orzeczeniem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1238/16 i dokonaną w nim wykładnią prawa. Skoro więc prowadzenie postępowania naprawczego w rozpoznawanej sprawie było niedopuszczalne, wszczęte postępowanie, wobec jego bezprzedmiotowości, należało umorzyć. Powyższe uwagi jasno wskazują, iż nie są także trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalono.