I OSK 163/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 431/17 o odrzuceniu skargi [...] na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. dopuścić Związek Zawodowy - [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 431/17 odrzucił skargę [...] (dalej powoływanej jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie odwołania z dnia 25 maja 2017 r. od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 15 maja 2017 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie odwołania z dnia 25 maja 2017 r. Zwrócił także uwagę, że odwołanie to skierowane zostało do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżąca wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, to nie jest dopuszczalne kwestionowanie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w jego rozpatrzeniu. Sąd podkreślił przy tym, że skierowanie odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie powoduje, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej może przyjąć to odwołanie do rozpoznania jako organ właściwy w sprawie. Stąd też skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie jest w tym zakresie dopuszczalna. Obowiązkiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] było natomiast zgodnie z art. 133 k.p.a. przekazanie odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. To Szef KAS władny jest bowiem – wobec skierowania do niego odwołania – podjąć w jego przedmiocie działania na gruncie k.p.a. Czynność przesłania odwołania, o czym jest mowa w art. 133 k.p.a. nie stanowi jednakże żadnej z czynności, której niedokonanie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wobec niedopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, brak było podstaw do dokonywania na gruncie tej sprawy rozważań co do charakteru pisma z dnia 15 maja 2017 r. Tym samym, uznając skargę za niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzuciła obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 poz. 1948, ze zm.; dalej jako przepisy wprowadzające) poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest organem właściwym do rozpoznania); Z ostrożności procesowej, na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci: 1. obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w związku z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających poprzez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi); 2. obrazy przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w związku z "art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a." poprzez fakt, iż Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazał odwołania Skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był organem właściwym do rozpoznania ww. odwołania skarżącej i pozostaje w bezczynności poprzez brak rozpoznania tegoż odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd ww. kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. Związek Zawodowy - Celnicy PL złożył wniosek o dopuszczenie go na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Uzasadniając wniosek wyjaśnił, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku jaką jest ochrona praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy Służby Celnej, jak i ustawowych zadań określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1881) tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2018 r. skarżąca podkreśliła, że organ nie działał na mocy prawa, a fakt ten czyni jego czynności prawne nieważnymi lub w najwyższym stopniu wadliwymi oraz przedstawił argumentację na poparcie tego twierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Związku Zawodowego - Celnicy PL o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Wskazać również należy, że w ocenie sądu nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące więc dla oceny wniosku organizacji o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego - Celnicy PL w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dopuścił Związek Zawodowy - Celnicy PL do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, orzekając o powyższym w pkt 2 postanowienia. Co się zaś tyczy zarzutów skargi kasacyjnej, to nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zaskarżona w tej sprawie bezczynność dotyczy podjęcia stosownych działań prawnych w związku ze złożonym odwołaniem z dnia 25 maja 2017 r. od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby, zawartej w propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 15 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. W związku zaś z faktem, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przekazaniu i rozpoznaniu "odwołania" skarżącej "od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", to uznanie przez Sąd I instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było prawidłowe, chociaż nie z powodów wskazanych przez Sąd Wojewódzki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona skarżącej 15 maja 2017 r. propozycja zatrudnienia (od której skarżąca złożyła pismo zatytułowane "odwołanie") nie jest decyzją administracyjną. Zaś przyjęcie owej propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, natomiast skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną jej dnia 15 maja 2017 r. za decyzję administracyjną. W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Powyższe rozważania wskazują na pełną akceptację stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjny wyrażonego w postanowieniu z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 191/18. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennej oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 114/18 oraz w wyroku z 23 stycznia 2019 r., I OSK 2524/18. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony. Zatem, mając na uwadze wynikającą z art. 7 p.p.s.a zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania oraz z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.