II SA/Bd 817/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi sp. E. w G. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) odmówił zobowiązania A. K. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0100 ha i nr [...] o powierzchni 7,3600 ha, położonej w obrębie W. , gmina S., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C. - Lisewo. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z wniosku E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w T. o udostępnienie ww. nieruchomości celem przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C. - Lisewo. Na terenie działek nr [...],zdaniem wnoszącego, przebiega linia energetyczna, a stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Remont linii miałby polegać na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Przewody "gołe" AFL miałyby zostać zastąpione "niepełnoizolowanymi" EKOPAS. Słupy betonowe żelbetowe oraz drewniane miałyby zostać wymienione na betonowe wirowane. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Jak wynika z załączonej do wniosku korespondencji, właściciel działek nie ustosunkował się do pisma wnioskodawcy w sprawie udostępnienia nieruchomości. W ocenie starosty wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."). Starosta podniósł, że remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S.A. w T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 b u.g.n. w związku z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane (dalej: "p. b."). W ocenie odwołującej się organ pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest remontem istniejącej sieci energetycznej. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej i wymianie ich na nowe i dotyczy to działań związanych z istniejącą linią energetyczną. Takie działanie, zdaniem odwołującej się zawiera się zarówno w potocznym rozumieniu remontu jak i legalnej definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 8 p. b. Odwołująca się podniosła, że w przypadku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co jest cechą charakterystyczną dla dokonania przebudowy, organ natomiast chcąc zakwalifikować przedsięwzięcie jako przebudowę, musiałby wykazać, że planowane działania inwestycyjne mieszczą się w definicji wskazanej w art. 3 pkt 7a p.b. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Wojewoda K. P., na podstawie art. 9a i art. 124b u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, Starosta celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii C. - Lisewo, dwukrotnie zwrócił się do inwestora, m.in. o szczegółowe wskazanie tych danych. W odpowiedzi w pismach z dnia [...] marca 2017 r. oraz [...] marca 2017 r. inwestor dodatkowo wskazał m.in., że obecnie na przedmiotowej linii są przewody "gołe" AFL a po remoncie zostaną wymienione na przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS. Ponadto dotychczasowe słupy betonowe, żelbetowe oraz drewniane zostaną wymienione na betonowe wirowane, przy czym w niektórych przypadkach słupy będą wyższe. Zaznaczono także, że nie zostaną zamontowane nowe elementy, a jedynie "stare" urządzenia nie nadające się do eksploatacji zostaną wymienione na fabrycznie nowe. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na znajdujące się w aktach sprawy "Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kv GPZ Chełmno-Lisewo [...] wraz z odgałęzieniami", z których wynika, że długość linii objętej remontem w zakresie linii głównej to 23 km, natomiast w zakresie odgałęzień 30 km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 50mm na AFL 70 mm wraz ze slupami (230 szt). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 35 mm na AFL 50mm oraz AFL 25mm na AFL 35mm oraz wymianę słupów. Planuje się także wymianę odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane. Jak wskazał Wojewoda, ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Demontaż istniejącej linii C. - Lisewo i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Wojewoda zwrócił również uwagę, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm i 35 mm zostaną wymienione odpowiednio na AFL 35 i 50 mm, co oznacza zwiększenie możliwości przesyłu prądu. Zmianie ulegną, zatem parametry użytkowe linii. Jak wskazał Wojewoda, charakterystyczny parametr obiektu liniowego, czyli napowietrznej linii 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy (sposób ich posadowienia oraz wysokość), jak i przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza charakterystyka przewodów. Wojewoda stanął na stanowisku, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów. Skargę na powyższą decyzję [...] S.A. z siedzibą w G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 124b u.g.n. W ocenie skarżącej, organy obydwu instancji nie uzasadniły, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii remontu, dokonując jednocześnie błędnej oceny argumentu, że parametry linii nie ulegną zmianie, bo – w ocenie skarżącej – nie uzasadnia tego zgromadzony materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Rozpoznając sprawę Sąd ocenia, czy decyzja w niej zaskarżona nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy procedury administracyjnej oraz przepisy prawa materialnego, wobec czego decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej jest decyzja którą Wojewoda K. – P. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], odmawiającą zobowiązania A. K., uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0100 ha i nr [...] o powierzchni 7,3600 ha, położonej w obrębie W. , gmina S., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C. - Lisewo. Podstawę materialnoprawną natomiast zaskarżonej decyzji stanowił art. 124b u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Oś sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi rozbieżność pomiędzy organem i skarżącą spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ rozbudową. Tylko, bowiem remont uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia w trybie art. 124b u.g.n. Zarówno remont, jak i rozbudowa znajdują swoje legalne definicje w przepisach Prawa budowlanego. I tak, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 tej ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa, o czym stanowi art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócić uwagę należy, że brak w ustawie legalnej definicji przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy jednak przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych i znajdujących się w nich wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN 15 kV relacji GPZ C. – Lisewo od odłącznika 3580 Grubno do 2655 Cepno; 2626 Obory i 2632 Sarnowo wraz z odgałęzieniami, przedmiotowa linia napowietrzna wybudowana została w latach 70-tych. Zakresem inwestycji objęta jest – na linii głównej: wymiana przewodów AFL 50 mm na AFL 70 mm od stanowiska nr [...] do stanowiska nr [...] (23 km) oraz do odłączników podziałowych nr [...] Obory i rozłącznika 2632 Sarnowo wraz ze słupami w liczbie 230 sztuk. Na odgałęzieniach natomiast – wymiana przewodów gołych AFL 35 mm na AFL 50 mm od stanowiska nr [...] (1 km) wraz ze słupami w liczbie 9 sztuk, wymiana przewodów gołych AFL 35 mm na AFL 50 mm od stanowiska nr [...] (2,2 km) wraz ze słupami w liczbie 21 sztuk oraz wymiana przewodów gołych AFL 25 mm na AFL 35 mm w innych odgałęzieniach wraz z wymianą słupów. Jak wynika z wniosku o udostępnienie nieruchomości, prace na nieruchomościach o nr [...] zaplanowano na dwa dni, z czego jeden obejmować ma demontaż linii napowietrznej SN, drugi natomiast montaż linii napowietrznej SN, przy czym prace polegać miały na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Na zapytanie Starosty w przedmiocie udzielenia szczegółowych informacji czy planowany remont dotyczy całej linii SN 15 kV relacji GPZ Chełmno-Lisewo, czy jedynie poszczególnych jej fragmentów oraz nadesłania oświadczenia, czy planowane prace spowodują zmianę napięcia, długości linii napowietrznej, zmianę jej przebiegu i zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, inwestor udzielił odpowiedzi, że planowany remont dotyczy tylko fragmentów linii SN Chełmno-Lisewo, a wspomniane parametry techniczne nie ulegną zmianie. Na kolejne zapytanie, dotyczące wskazania, czy planowany remont dotyczy wymiany przewodów gołych, izolowanych czy niepełnoizolowanych oraz określenia jakie przewody są a jakie są planowane, jak również wskazania, czy nastąpi zmiana parametrów wymienianych słupów oraz poinformowania, czy w planowanym przedsięwzięciu zostaną zainstalowane nowe elementy, nieistniejące w obecnej linii napowietrznej, inwestor odpowiedział, że obecnie na przedmiotowej linii są przewody "gołe" AFL a po remoncie zostaną wymienione na przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS, przekrój przewodów nie ulegnie zmianie, dotychczasowe słupy betonowe, żelbetowe oraz drewniane zostaną wymienione na betonowe wirowane, przy czym w niektórych przypadkach słupy będą wyższe, nie zostaną zamontowane nowe elementy, a jedynie "stare" urządzenia nie nadające się do eksploatacji zostaną wymienione na fabrycznie nowe. W ocenie organu drugiej instancji, zakres robót planowanych przez inwestora wykracza poza pojęcie remontu. Motywując swoje stanowisko organ stwierdził, że odmowę uznania prac za remont uzasadnia zwiększenie parametrów technicznych nowej linii SN, które wynikać będą z zastąpienia przewodów typu AFL 50 mm przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach zastąpienia przewodów typu AFL 25 mm i 35 mm przewodami AFL 35 i 50 mm (zgodnie z wytycznymi programowymi). Powyższa okoliczność wyklucza, zdaniem Wojewody, brak zmiany parametrów technicznych, ponieważ spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nastąpi demontaż istniejącej linii C. - Lisewo i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, co nie spełnia przesłanek definicji remontu. Zdaniem Wojewody, zmiana podstawowych elementów konstrukcyjnych linii, tj. słupów (sposób ich posadowienia oraz wysokość), jak i przewodów, uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji, wyczerpuje za to definicję przebudowy. Taka konstatacja, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, jest co najmniej przedwczesna, a wnioski i poczynione na ich podstawie ustalenia stoją w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W sprawie niniejszej przedmiotem spornych robót jest obiekt liniowy, czyli linia napowietrzna o napięciu 15 kV relacji GPZ C. - Lisewo. Okoliczność ta determinuje specyfikę remontu obiektów tego typu. Pamiętać należy, że sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy nie decyduje natomiast sam fakt, że linki typu AFL nowej instalacji będą posiadały inne średnice, a słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, kluczowe bowiem jest czy wymienione elementy linii zmienią jednocześnie jej parametry techniczne. Okoliczność ta wymaga jednak dokładnego zbadania, czego zaniechał organ pierwszej instancji i czego nie dostrzegł Wojewoda. Postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. wymaga przede wszystkim dokumentacji technicznej, której organ nie żądał, zwracając się do inwestora jedynie o oświadczenia, których w dalszej konsekwencji nie uwzględnił lub też zakwestionował. Ustalenia wymaga natomiast, jakie parametry linia energetyczna ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót, istotna jest bowiem ewentualna zmiana parametrów technicznych całego urządzenia liniowego (nie tylko jego poszczególnych odcinków) takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia lin linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii. W przeciwieństwie do stanowiska organów wyrażonego w wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach, co do zasady wymiana słupów i przewodów w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowana jest, jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. Wymiana przewodów natomiast, co już zauważono, na przewody o innym przekroju nie uzasadnia założenia a priori, że sam ten fakt zmieni parametry techniczne obiektu liniowego. W ocenie Sądu, zarówno Starosta jak i Wojewoda zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a wyciągnięte przez ww. organy wnioski przedstawione w decyzjach wzbudzają wątpliwości. Działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, lin i słupów, mogą stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Rację ma organ twierdząc, że w sytuacji, gdy będziemy mieli do czynienia z obiektem budowlanym rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową tego obiektu. Natomiast w przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość. Przy czym nie można pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu jakim jest długość. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. W sprawie niniejszej inwestor wyraźnie określił, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy tej linii, jak również bez zmiany parametrów technicznych. Nie wchodzi w grę oczywiście bezkrytyczne przyjęcie oświadczenia inwestora za słuszne, ale stan faktyczny sprawy winien był zostać zbadany należycie, w celu wyeliminowania wszystkich wątpliwości. Jak bowiem wskazuje art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły parametrów technicznych urządzeń, które mają zastąpić zużyte elementy linii istniejącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej kolejności rozważenia wymagać będzie ta kwestia. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie poniesionych kosztów orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 ppsa.