II SAB/Kr 190/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r, złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], zarzucając stronie przeciwnej naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy i udzielenia żądanej informacji publicznej lub ewentualnie wydanie stosownej decyzji - w terminie 7 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy; 2) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 3) zasądzenie zwrotu kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskodawca 21 lipca 2017 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z akt osobowych - Z. J., zmarłego ojca wnioskodawcy. Z początkiem sierpnia 2017 r. skarżący otrzymał odpowiedź ZUS datowaną na 28 lipca 2017, iż żadne dokumenty znajdujące się we wskazanych aktach nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą konkretnej osoby. Informacji publicznej nie stanowią żadne materiały dotyczące sprawy indywidualnej. Skarżący nie zgodził się z taką interpretacją przepisów - chociażby z tego względu, że praktycznie wszystkie urzędy i instytucje państwowe realizują sprawy indywidualne. Każdorazowo, bowiem na rozstrzygnięciu danej sprawy zależy konkretnej osobie - wnioskodawcy, względnie innym uczestnikom postępowania. Wszystkie urzędy służą obywatelom w realizacji ich spraw. Przestawiona przez organ wykładnia prowadziłaby do wyłączenia kontroli u.d.i.p. praktycznie wobec jakichkolwiek działań administracji publicznej, co niweczy cel powoływanych przepisów a nawet sens ich istnienia. Zdaniem wnioskodawcy stanowisko organu nie wyklucza faktu, iż w pewnym zakresie we wskazanych aktach znajdują się informacje publiczne. Część dokumentów mieści się w granicach działania określonej instytucji i zleconych jej zadań publicznych, które podlegają kontroli poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Na taki ogląd sprawy wskazuje też liczne orzecznictwo WSA oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Arbitralna decyzja odnosząca się ad hoc do całości dokumentacji - nie znajduje uzasadnienia i jest niemerytoryczna. W ocenie wnioskodawcy, organ powinien w zakresie poszczególnych dokumentów jednostkowo ocenić ich charakter względem u.d.i.p. wobec tych, które stanowią informację publiczną dokonać ich udostępnienia względnie zastosować art. 16 u.d.i.p., którego zastosowanie podlegałoby kontroli instancyjnej. Bezsprzecznie w aktach znajdują się dokumenty urzędowe i decyzje administracyjne, które w świetle orzecznictwa stanowią informację publiczną. Z pisma organu można wywieść wniosek, iż pośrednio podstawą do - nie ujętej, co prawda decyzją administracyjną, ale jednak - odmowy udostępnienia jest jakkolwiek szeroko pojmowana ochrona prywatności w sprawie indywidualnej. W takim wypadku organ winien w ocenie wnioskodawcy w pierwszej kolejności zastosować anonimizację, jeśli byłaby konieczna. Po drugie zaś - dane dotyczą osoby zmarłej. Zgodnie zaś z przepisami kodeksu cywilnego, przepisami innych ustaw i ich wykładnią, m.in. ustawą o ochronie danych osobowych i stanowiskiem GIODO w tej kwestii - przepisy te znajduje zastosowanie jedynie do osób fizycznych, których przymioty przysługują wyłącznie osobom żyjącym. Analogicznie jest w wypadku dóbr osobistych - wygasających z chwilą śmierci, w które wpisuje się szeroko pojmowana prywatność. Zdaniem, wnioskodawcy organ winien szczególnie istotnie przykładać wagę do wydawanych stanowisk w sprawie takich wniosków. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskowana do udostępnienia informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazał konkretnie określonej informacji, ale wnosił bardzo ogólnie o udostępnienie całości akt rentowych dotyczących Z. J.. Zawarte we wniosku wyliczenie dokumentów w istocie obejmowało, bowiem całą zawartość akt administracyjnych, a nie ich poszczególne elementy. Świadczy o tym niewątpliwie użyte przez Skarżącego we wniosku sformułowanie "także wszelkich innych dokumentów i materiałów stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy". Wskazany wniosek nie mógł być w żadnym razie potraktowany jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie mógł być rozpoznany przez organ rentowy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 marca 2014 r. (II SA/Wa 1562/13) skonstatował, iż "żądanie udostępnienia akt sprawy, jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów, jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p.". Trafnie, zatem organ rentowy ocenił, że przedmiot zażądanej przez skarżącego informacji nie spełnia kryteriów informacji publicznej. Jak ponadto słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (II SA/Gd 1153/03, niepubl.) z 17 grudnia 2003 r. "akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, oraz dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego". Dodano, iż prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, tymczasem skarżący za pomocą przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w istocie chce uzyskać informacje o konkretnej indywidualnej sprawie dotyczącej swojego ojca. Akta, do których dostępu żąda skarżący zawierają dane o konkretnym, indywidualnym stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego. Ustawodawca ograniczył dostęp do tych informacji, uznając, że tylko enumeratywnie wymienione podmioty mogą się z nimi zapoznać. Akta konkretnej sprawy dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie służy celom, które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazane wyżej argumenty jednoznacznie wskazują, iż dane o których udostępnienie wnosił Skarżący nie miały waloru informacji publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, należy o tym poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma procesowego, co organ rentowy uczynił w dniu 28 lipca 2017 r. W piśmie procesowym z dnia 18 października 2017 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zalegających w aktach organu rentowego dotyczących zmarłego Z. J. (PESEL: [...]) na okoliczność ich treści, co pozwoli dokonać oceny czy wnioskowane dokumenty zawierają informacje publiczne. W tym celu skarżący wniósł o zwrócenie się przez Sąd do organu o przesłanie kompletnych akt rentowych Z. J. (PESEL: [...]), których dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w załatwieniu wniosku z zakresu dostępu do informacji publicznej. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący we wniosku z dnia 21 lipca 2017 r. powołał się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - dalej "u.i.d.p.". Wniósł "o wydanie kserokopii wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną a znajdujących się w aktach ZUS p. Z. J.", w szczególności: 1. metryk akt; 2. dokumentów z akt nr [...]; 3. wydanych orzeczeń; 4. protokołu z posiedzenia składu orzekającego; 5. złożonego wniosku; 6. przedłożonych przez strony wniosków, dokumentów i wyników; 7. sporządzonych ocen, notatek i adnotacji czynionych przez pracowników Zespołu; 8. zawiadomień i potwierdzeń ich odbioru; a także wszelkich innych dokumentów i materiałów stanowiących informacje publiczną w rozumieniu ustawy. Zaznaczył przy tym, że osoba której wniosek dotyczy zmarła w styczniu 2017 roku. W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres podmiotowy i przedmiotowy u.i.d.p. W myśl art. 4 ust. 1 u.i.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do tej kategorii, a zatem pod względem podmiotowych ma w stosunku do niego zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.i.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z kolei definicję informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], że zawartość akt ZUS dotyczących konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej i nie można domagać się ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd całkowicie podziela stanowisko wyrażone w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 1/17 (LEX nr 2241778): "Jeśli zażądana od ZUS informacja dotyczy konta ubezpieczeniowego indywidualnego podmiotu (ubezpieczonego, płatnika składek), to jest informacją dotyczącą jego sfery prywatnej a nie informacją dotyczącą sfery publicznej związanej z działalnością władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm)". Zostało ono rozwinięte w uzasadnieniu tego wyroku, gdzie wskazano: "Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi w szczególności o każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez te podmioty wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zauważyć należy, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów. (vide np. wyrok z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 2107/16; z dnia 19 sierpnia 2016 r., II SAB/Wa 166/16, CBOSA). Z kolei w literaturze przedmiotu wskazuje się, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są, zatem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 oraz wyrok z dnia 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15, CBOSA). W związku z powyższą charakterystyką informacji publicznej dodać należy podsumowująco, jak trafnie wskazał tutejszy sąd w sprawie II SAB/Bk 3/16, że u.d.i.p. gwarantuje, co prawda dostęp do informacji publicznej, ale nie można tej gwarancji rozumieć jako publicznego dostępu do wszelkich informacji (wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., CBOSA). Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę, analiza obowiązujących przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej oraz zasad udzielania informacji o składkach i stanie konta ubezpieczeniowego konkretnego podmiotu nie uprawnia do wniosku, że informacje te stanowią informacje publiczne. Przesądzające w tej kwestii znaczenie ma regulacja ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 206 r., poz. 963 z zm.), dalej jako u.s.u.s. W przepisie art. 50 tej ustawy wskazano, bowiem wprost jakim podmiotom, odpłatnie bądź nieodpłatnie, mogą być udostępnione dane znajdujące się na koncie ubezpieczonego i płatnika składek. Zgodnie z art. 50 ust. 3, 4 i 9 u.s.u.s. dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego i na koncie płatnika składek mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrum pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego, wojewodzie, Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców, z uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych (ust. 3); dane te mogą być nadto udostępnione na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach (ust. 4) oraz dane te udostępnia się także ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego a nadto - w zakresie niezbędnym do realizacji świadczeń rodzinnych - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (ust. 9). Powyższe, a więc ustawowo uregulowany sposób udostępniania danych o odprowadzonych składkach do systemu ubezpieczeń społecznych w powiązaniu z faktem, iż konto każdego ubezpieczonego zawiera dane o konkretnym, indywidualnym stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego - wskazują, że informacja, jaką dysponuje ZUS w tym zakresie nie ma charakteru informacji publicznej. W konsekwencji, nie można również uznać za informację publiczną informacji o zaległościach na indywidualnym koncie oraz o sposobach regulowania tego zadłużenia (udzielaniu ulgi w spłacie). Z przepisów u.s.u.s. wynika wprost, że tylko enumeratywnie wymienione podmioty mogą zapoznać się z takimi informacjami bez zgody ubezpieczonego i płatnika składek. A zatem dysponentem powyższych informacji jest ubezpieczony i płatnik składek, a wyłączone są z możliwości uzyskania takiej informacji osoby trzecie, podmioty i instytucje niewymienione w poszczególnych ustępach art. 50 u.s.u.s. Innymi słowy należy stwierdzić, że jeśli zażądana od ZUS informacja dotyczy konta ubezpieczeniowego indywidualnego podmiotu (ubezpieczonego, płatnika składek), to jest informacją dotyczącą jego sfery prywatnej a nie informacją dotyczącą sfery publicznej związanej z działalnością władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (w tym wypadku ZUS), a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że procedura przyjmowania, księgowania i ewidencjonowania składek, jak też udzielania ulg i współpracy ZUS z konkretnym ubezpieczonym i konkretnym płatnikiem składek jest związana z działalnością podmiotu publicznego jakim jest ZUS, to jednak informacja o konkretnych działaniach dotyczących składek i zadłużenia indywidualnego podmiotu jest informacją o sytuacji ubezpieczeniowej ubezpieczonego i płatnika, a nie o działalności ZUS. W sprawie niniejszej wnioskodawca wystąpił o informację o konkretnych danych dotyczących indywidualnego konta płatnika ([...]) a nie o działalności ZUS jako podmiotu publicznego. Tym samym, jak wyżej wywiedziono, nie była to informacja mająca charakter publicznej, a w konsekwencji nie podlegała udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak było zatem podstaw do stosowania u.d.i.p. co do formy i sposobu odmowy udostępnienia tej informacji (brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej)". Podzielając całkowicie ten pogląd należało stwierdzić, że również żądane przez skarżącego informacji nie miały przymiotu informacji publicznych. Wbrew zarzutom skargi nie chodzi tutaj o ochronę prywatności osoby, której dane informacje publiczne dotyczą, co można by rozwiązać dokonując anonimizacji dokumentów. Objęte wnioskiem informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznych, a więc są wyłączone z zakresu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych akt osobowych nie zasługiwał na uwzględnienie. W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej adresat wniosku powinien udzielić odpowiedzi w formie tzw. "zwykłego pisma". Nie ma w tym przypadku podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. A zatem reakcja ZUS Oddział w [...] na wniosek skarżącego była prawidłowa i nie można temu organowi zarzucić bezczynności. Z powyższych względów skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.