I OSK 1977/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 519/17 w sprawie ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w [...], S. G. oraz M. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w [...], S. G. oraz M. G. solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 519/17, po rozpoznaniu skargi Spółki [...], S. G. i M. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w pkt: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz Spółki [...] 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz S. G. i M. G. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Główny Geodeta Kraju (dalej także jako "organ") postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 101 § 1 w związku z art. 97 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. G. (działającego w imieniu własnym oraz jako kurator Spółki [...], a także pełnomocnik brata M. G.) oraz J. B., odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wniosku o uchylenie w trybie art. 154 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji organu z [...] września 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o uchylenie w trybie art. 154 § 1 pkt 1 k.p.a. ww. decyzji. W toku tego postępowania ujawniona bowiem została okoliczność śmierci jednej ze stron - J. G. oraz stwierdzone zostały pozostałe przesłanki z art. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc brak możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, niewystępowanie okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a także brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. S. G. (występując w imieniu własnym oraz jako kurator Spółki [...], a także pełnomocnik brata M. G.) podaniem z 5 lutego 2017 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, informując, że jedynymi następcami prawnymi po zmarłej J. G. są on oraz jego brat M. G. Na dowód powyższego przedłożył podpisane przez siebie i swojego brata oświadczenie potwierdzające ten fakt. Organ stwierdził, że przyczyny z powodu których zostało zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wniosku o uchylenie w trybie art. 154 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji z [...] września 2010 r. w dalszym ciągu istnieją. Nie jest bowiem możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, gdyż organ nie uzyskał informacji, ani dokumentów potwierdzających, że zostali oni w odpowiednim trybie ustaleni. Aby można było wezwać spadkobierców po zmarłej stronie, koniecznym jest uprzednie ich ustalenie w drodze postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo przez sporządzenie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Przedłożone zaś przez S. G. oświadczenie nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym, że on i jego brat są jedynymi spadkobiercami zmarłej strony. Pismem z 12 czerwca 2017 r. Spółka [...], S. G. i M. G. (dalej także jako "skarżący") wnieśli skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili organowi błędną interpretację i naruszenie art. 97 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ błędnie uznał, że nie ma obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania. Podał, że rolą organu jest podjęcie próby ustalenia spadkobierców zmarłej strony i to bez względu czy krąg spadkobierców został już wyznaczony na podstawie orzeczenia sądu bądź innego organu, a dla prowadzenia postępowania wystarczające jest wskazanie następców prawnych zmarłej strony. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są one spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, jak również czy chcą uczestniczyć w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie organ posiada dane następców prawnych zmarłej J. G., dlatego też powinien podjąć stosowne kroki mające na celu podjęcie zawieszonego postępowania i jego szybkie zakończenie. W sytuacji zaś, gdyby się okazało, że nie wszyscy jednak następcy prawni zmarłej strony brali udział w podjętym przez organ postępowaniu, będą oni mogli złożyć wniosek o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Geodeta Kraju niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, według obowiązujących w tym zakresie norm oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 2. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 § 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1025 § 2 k.c., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu może zostać dokonane przez organ administracji publicznej po dokonaniu własnych ustaleń w zakresie następstwa prawnego, bez uzyskania dokumentów stwierdzających nabycie spadku albo poświadczających dziedziczenie; 4. w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 97 § 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1025 § 2 k.c. - błędne zastosowanie w sprawie norm stanowionych tymi przepisami, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach ustąpiły przyczyny, z powodu których Główny Geodeta Kraju zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie oznaczonej znakiem: [...], dotyczące wniosku o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] września 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na uwzględnienie zasługiwały podniesione w niej zarzuty. W niniejszej sprawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż dla podjęcia zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania, nie jest konieczne uzyskanie dokumentów stwierdzających nabycie spadku czy też poświadczających dziedziczenie bowiem wystarczające jest ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną i uzyskanie od nich oświadczenia, że są następcami prawnymi zmarłej strony. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z treści powyższych przepisów wynika, że przyczyna zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ustąpi w przypadku, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu stanie się możliwe. Niewątpliwie ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego rodzi po stronie organu obowiązek jego podjęcia. W tym celu organ z urzędu winien podejmować czynności mające na celu kontrolowanie stanu zawieszenia. W przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a., organ obowiązany jest podjąć próbę ustalenia następców prawnych strony zmarłej w trakcie postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, iż organ ma możliwość samodzielnego ustalenia spadkobierców strony także na podstawie oświadczenia potencjalnych jej następców prawnych. Zwrócić należy uwagę, iż dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie bowiem z treścią powołanego w skardze kasacyjnej art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Z kolei spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo zatem deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1577/15; 25 listopada 2016 r., II OSK 458/15; 22 czerwca 2017 r., I OSK 2933/16). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie organ, na dzień wydania przedmiotowego postanowienia, nie dysponował dowodem w postaci orzeczenia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku czy też sporządzonym przez notariusza aktem poświadczenia dziedziczenia co do następców prawnych J. G., nie mógł ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Prowadzenie natomiast postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., stanowiłoby istotną wadę i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Główny Geodeta Kraju prawidłowo odmówił podjęcia postępowania. Z tych też przyczyn, jako zasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. art. 97 § 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1025 § 2 k.c. W konsekwencji zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do uchylenia postanowienia na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaś Sąd pierwszej instancji związał organ błędną wykładnią art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie oddalił skargę. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.