I GSK 1759/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt III SA/Po 417/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz M. M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 417/17 po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie na rok 2016: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2016 roku nr [...], zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] października 2016 r. odmówił M. M. przyznania płatności na zalesianie na rok 2016. Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przewidziany w § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929, ze zm. - dalej: rozporządzenie) termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku strony o wypłatę płatności na zalesianie gruntów na 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, złożenie wniosku o wypłatę płatności jest czynnością mająca wpływ na powstanie i treść, zmianę lub wygaśnięcie prawa lub roszczenia materialnego, zatem w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Zgodnie z § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, warunkiem realizacji uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji przyznającej premię zalesieniową i pielęgnacyjną było złożenie wniosku w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji uznał ze skarga zasługuje na uwzględnienie a zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że M. M. wniosek o przyznanie płatności, o którym mowa w § 11 ust. 4 w związku z ust. 1 - 3 rozporządzenia oraz wniosek o wypłatę płatności na zalesianie złożył w dniu 22 lipca 2016 r., skutecznie przejmując, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, zobowiązanie realizowane dotychczas przez J. K., wynikające z decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na powierzchni 3,56 ha. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostaje zatem jedynie to, czy skarżący, składając wniosek o wypłatę płatności na zalesianie na 2016 r. w istocie uchybił terminowi do złożenia tego wniosku, w sposób skutkujący utratą uprawnienia do wypłaty płatności, jak przyjął organ. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia wniosku o przyznanie płatności od wniosku o wypłatę premii, co ma wpływ na rozróżnienie charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia. Termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy wniosku o przyznanie płatności. Nie budzi zatem wątpliwości, że dotyczy on powstania i treści prawa, w związku z czym należy uznać go za termin prawa materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takiego charakteru nie można natomiast przypisać terminowi, który związany jest z procedurą wypłaty środków z przyznanej już wcześniej producentowi pomocy. Złożenie wniosku, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia nie wszczyna odrębnego postępowania administracyjnego, w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym, nie wymaga wydania odrębnej decyzji. W związku z powyższym w odniesieniu do kwestii wykładni oraz zakresu zastosowania do wniosku o wypłatę premii zalesieniowej i premii pielęgnacyjnej, przepisu § 6 ust. 3, Sąd I instancji stwierdził, że odpowiednie jego stosowanie, o którym mowa w odsyłającym przepisie § 10 ust. 5, rozumieć należy w sposób, który nie może pomijać regulacji zawartej w § 10 ust. 4 i wskazanych konsekwencji jego obowiązywania. Ponadto, na co w ocenie Sądu należy również zwrócić uwagę, w powołanych przepisach rozporządzenia nie wskazano, jako podstawy odmowy wypłaty płatności na zalesianie, opóźnienia w złożeniu wniosku o wypłatę premii. Przyznane producentowi płatności mogą być wstrzymane bądź też może zaistnieć obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, albo jej zmniejszenia, ale tylko w przypadkach wymienionych w § 13 i § 13a rozporządzenia. Niewątpliwie zatem termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, który odpowiednio należy stosować w przypadku wniosku składanego na podstawie § 10 ust. 4, należy uznać za termin mający na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu, zapewniając sprawny przebieg określonych działań również po stronie organu, z uwagi na to, że premie te są wypłacane w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności. Jego niezachowanie nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych w szczególności, nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed organem. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, sporny termin nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu (stricte) procesowego, do którego należałoby stosować przepisy art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminów. Skoro więc, nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., producentowi rolnemu została przyznana płatność na zalesianie, jak również, że płatność ta została wypłacona, to stwierdzić należy, że ziściły się przesłanki ku temu, aby na wniosek producenta rolnego, o którym mowa w ust. 4 § 10 rozporządzenia, dokonać wypłaty premii zalesieniowej oraz premii pielęgnacyjnej. W skardze kasacyjnej Dyrektor ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację orz niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że termin na złożenie przez stronę postępowania wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych należy traktować co najwyżej jako termin instrukcyjny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna skutkować uznaniem tego terminu za materialny, a w konsekwencji wniosek o wypłatę złożony przez skarżącego w 2016 r., z uwagi na przekroczenie terminu 15 lipca 2016 r., nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie, w kontekście zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, sprowadza się do oceny charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności, o którym mowa jest w § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest terminem instrukcyjnym. Analiza regulacji zawartych w § 6 i § 10 rozporządzenia prowadzi do następujących konstatacji. Norma zawarta w § 6 dotyczy sytuacji, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura Agencji z wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dotyczy wypłaty należności w postaci premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Nie jest to więc wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest na podstawie decyzji wydawanej w oparciu o § 10 ust. 2 rozporządzenia w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wskazana różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o jej wypłatę ma istotne znaczenie dla rozróżnienia charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy bowiem złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 normuje inną kwestię, gdyż dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Zatem o ile pierwszy z powołanych terminów, inicjujący powstanie relacji materialnoprawnej w postaci przyznania płatności, należy uznać za termin o charakterze materialnym, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia, który związany jest z samą wypłatą środków finansowych wcześniej przyznanych na mocy decyzji. Zatem użyte w omawianym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania tej regulacji wprost, lecz jej odpowiednie stosowanie z uwzględnieniem specyfiki wniosku, który dotyczy jedynie wypłaty środków, czyli swego rodzaju konsekwencji decyzyjnego przyznania płatności. Innymi słowy stwierdzić należy, że odesłanie w § 10 ust. 5 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3, odnosi się do dat określających podany w § 6 ust. 3 rozporządzenia termin, ale nie przesądza charakteru terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Charakter ten wynika bowiem z analizy rodzaju uprawnienia, do realizacji którego wniosek o wypłatę płatności zmierza. Podkreślić należy, że prawodawca regulując materię przyznawania płatności na zalesianie, a później ich wypłaty, wprost w § 10 ust. 2 rozporządzenia postanowił, że płatność na zalesianie przyznawana jest na podstawie decyzji. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w przypadku gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Natomiast regulacja dotycząca wypłaty środków, a mianowicie przepis § 10 ust. 4 rozporządzenia takiej formy już nie przewiduje. Wynika z niej bowiem, że premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. W ocenie NSA, takie rozwiązanie jest świadomym i konsekwentnym działaniem prawodawcy uzasadnionym brakiem usprawiedliwienia dla dublowania rozstrzygnięcia potwierdzającego przyznanie płatności, a także rozwiązaniem zapobiegającym powstawaniu kolizji pomiędzy decyzjami. Decyzyjna odmowa wypłaty kolidowałaby bowiem z decyzją przyznającą płatność. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, że w decyzji przyznającej płatność orzeka się o wsparciu na zalesianie płatnym jednorazowo po wykonaniu zalesiania, premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres pięciu lat począwszy od dnia wykonania zalesiania oraz premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania. Wreszcie w przypadku niespełnienia warunków do wypłaty tych premii za dany okres organ wydaje decyzję wstrzymującą płatność, a ona nie koliduje z decyzją przyznającą płatność. Motywując zapadłe rozstrzygnięcie stwierdzić dalej należy, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00 Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Zdaniem Trybunału, termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na ww. wyrok TK w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, ONSAiWSA 2010/5/83, LEX nr 577569, dotyczącej terminu instrukcyjnego występującego w rozporządzeniu wykonawczym stwierdził, że w ramach ustawowego pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" Trybunał dopuszcza możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadaje charakter wyłącznie procesowy. Wtrącić w tym miejscu należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prowadzonych rozważań, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386, Nr 148, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709), o czym stanowi wprost wstępna cześć tego aktu wykonawczego. Z przepisu delegacyjnego wynika natomiast, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Zatem w rozporządzeniu wykonawczym w zakresie ustalenia trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych Rada Ministrów uzyskała kompetencję do uregulowania procedury rozpatrywania spraw. W powołanej wyżej uchwale NSA również zauważa, że w piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, w świetle których, jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej, jest terminem prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994, nr 3, s. 80). Z uchwały tej także wynika, że w akcie wykonawczym do ustawy na podstawie upoważnienia do określenia szczegółowych warunków i trybu postępowania nie można regulować istoty treści stosunku administracyjnoprawnego. Sporny termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia jest, w ocenie NSA, jak to już wcześniej zauważono, terminem instrukcyjnym. Jego upływ nie może bowiem skutkować wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, co mogłoby być efektem upływu terminu prawa materialnego. Nie jest on też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego. Ma on jedynie charakter porządkowy, wyznacza standardy postępowania w zakresie wypłaty płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, nie wywołując przy tym – co do zasady – bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych. Ingerencja w treść stosunku materialnoprawnego poprzez pozbawienie prawa do płatności, winna być wprost w przepisach wskazana i co do zasady winna być to materia ustawowa. Ustanowienie w przepisie delegacyjnym dla organu wykonawczego kompetencji do określenia warunków i trybu postępowania wskazuje, że materią rozporządzenia mogą być objęte terminy procesowe i instrukcyjne, a nie terminy, których upływ będzie skutkował utratą prawa wcześniej nabytego w drodze decyzji. Inną kwestią, w ocenie NSA, jest zmniejszenie powierzchni zalesiania w następnym roku lub w kolejnych latach, a także realna możliwość kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania czy stan powierzchni zadeklarowanej jako zalesieniowa, jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Zmniejszenie powierzchni deklarowanej do płatności w związku z wyłączeniem części gruntów spod zalesiania, jak i też ustalenie podczas kontroli na miejscu, że stan rzeczywisty nie pokrywa się ze stanem powierzchni zadeklarowanej, uprawnia organ do pomniejszenia płatności. Podkreślić należy, że są to sytuacje następcze w stosunku do stanu przyjętego za podstawę faktyczną w dacie przyznania płatności. Nie są one równoważne z uchybieniem terminu określonego w § 10 ust. 5 rozporządzenia. Wpływają one bowiem następczo na relację materialnoprawną ustaloną w decyzji o przyznaniu płatności. Oczywiście, nie można zaaprobować twierdzenia, na które powołuje się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do możliwości składania wniosku o płatności w roku następnym lub nawet w kolejnych latach, nie byłoby bowiem wtedy możliwe zweryfikowanie aktualnej powierzchni zalesieniowej istniejącej w danym roku, za który przysługuje płatność. Zatem, w ocenie NSA, wniosek o płatność w postaci premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, winien być złożony w terminie zakreślonym przepisami, a więc od 1 czerwca do 15 lipca danego roku, niemniej jednak uchybienie temu terminowi, choć dopuszczalne ze względu na jego instrukcyjny charakter, nie może wykraczać poza ramy czasowe możliwości dokonania przez organ weryfikacji stanu rzeczywistego, tj. ustalenia w danym roku faktycznej powierzchni zalesieniowej i stanu uprawy. Zatem za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Koszty obejmują wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł.