VII SA/Wa 2855/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2016r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o., o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 r., [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] i nakazującej S.Sp. z o.o. rozbiórkę nośnika reklamowego w postaci tablicy reklamowej (obecny nr [...]), 2.4 m x 5 m. zamontowanego na dwóch słupach stalowych, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w W., w związku z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ wskazał, że podczas kontroli 15 kwietnia 2015 r. PINB stwierdził, że na ww. działce usytuowane są cztery nośniki reklamowe spółki m.in nośnik nr [...] postawiony na powierzchni terenu. Z akt wynika, że do Urzędu [...] Dzielnicy [...] 25.09.2001 r. wpłynęło zgłoszenie E. Sp. z o.o. (której następcą prawnym jest skarżąca) dot. montażu 5 szt. przestawnych tablic reklamowych (5.04 x 2.38 m) na działce Uniwersytetu [...] przy ul [...] w rejonie ul [...]. W piśmie z dnia 14.11.2001 r. organ potwierdził przyjęcie zgłoszenia. Organ wskazał, że inwestycja odbiega od będącej przedmiotem zgłoszenia. Nośnik wykonano w innym miejscu oraz posiada on inną konstrukcję wsporczą. Wzniesienie nośnika reklamowego w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, stanowi przesłankę do zastosowania art. 51 Prawo budowlane . Organ podkreślił, że nośnik usytuowano na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania rejonu [...] tj. uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Zgodnie z § 8 pkt 1 planu, wolnostojące nośniki reklamowe, z wyjątkiem słupów ogłoszeniowych, mogą być lokalizowane tylko w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...], wyłącznie w miejscach dopuszczalnego sytuowania wolnostojących nośników reklamowych, wskazanych na rysunku planu. Stosownie do § 8 pkt 4. maksymalna powierzchnia wolnostojącego nośnika reklamowego, niezwiązanego trwale z gruntem, nie może przekraczać 3 m. Tak więc nośnik reklamowy o pow. ok. 12 m jest niezgodny z planem. PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał S.Sp. z o.o. rozbiórkę nośnika. [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa – ww. decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę nośnika reklamowego. Organ wskazał, że prawidłowo nakazano rozbiórkę, jednak nie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dot. obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, co w tej sprawie nie miało miejsca. W ocenie GINB, [...] WINB uchylając decyzję PINB [...] (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i jednocześnie orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie orzekł w innym zakresie, niż to uczynił organ I instancji. Organ wojewódzki działał bowiem w granicy normy art. 51 Prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, podając, że decyzja z dnia [...].10.2015 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył S. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie: - art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy [...] WINB wydał decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. - art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji podczas, gdy organ dokonując prawidłowej oceny powinien na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylić własną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] października 2015 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wydane decyzje są wadliwe, ponieważ decyzja z dnia [...] października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro [...]WINB doszedł do zupełnie innych wniosków co do kwalifikacji urządzenia niż organ I instancji. PINB uznał, że wykonanie nośnika reklamowego wymagało zgłoszenia, ale instalacji dokonano niezgodnie ze zgłoszeniem. [...]WINB nie wyjaśnił na jakiej podstawie realizacja nośnika wymagała pozwolenia na budowę. Jest to tym bardziej zaskakujące, że to organ I instancji przeprowadzał oględziny urządzenia, wobec czego organ II instancji powinien szczegółowo wyjaśnić na czym oparł tak odmienne wnioski. Za całkowicie niezrozumiałe należy uznać stwierdzenie [...]WINB, że "przedmiotowy nośnik został wykonany w innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu". [...]WINB nie wyjaśnił odległości pomiędzy miejscem gdzie nośnik miał zostać wykonany, a gdzie został rzeczywiście wykonany. Skarżący podał, że jedynie przypuszcza, że wniosek [...]WINB wynika z niezrozumienia uzasadnienia PINB, gdzie stwierdzono, że "nośnik nie był realizowany w docelowym miejscu, a jedynie postawiony w obecnej lokalizacji". W ocenie Skarżącego fragment ten PINB, użył żeby wyjaśnić, że wykonanie nośnika stanowiło jedynie "instalację", a więc zamontowanie urządzenia w miejscu jego lokalizacji z elementów wykonanych w innym miejscu, a w konsekwencji, że nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Wydaje się, że [...]WINB z tego fragmentu uzasadnienia wyciągnął nieuzasadniony wniosek, że nośnik został wykonany w innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu i uznał to za argument przemawiający za wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, [...]WINB naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wskutek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na innej podstawie prawnej niż organ I instancji. Pozbawiło to skarżącego możliwości wniesienia odwołania, a więc weryfikacji podstawy prawnej decyzji. Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem GINB, że "[...] WINB (...) nie orzekł w zakresie innym, niż to uczynił organ I instancji. Organ wojewódzki działał bowiem w granicy normy prawnej art. 51 Prawa budowlanego". Należy podkreślić, że wprawdzie przepisy będące podstawą prawną na której wydano decyzję PINB i [...]WINB zostały zawarte w tym samym art. 51 ustawy Prawo budowlane, ale są to normy znajdujące zastosowanie w dwóch różnych stanach faktycznych. Organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane, a [...] WINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. [...]WINB uznając, że decyzja PINB została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, winien uchylić taką decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, udzielając odpowiednich wytycznych. Został zatem naruszony art. 15 k.p.a. tj. zasada dwuinstancyjności. Jak wynika z decyzji GINB z dnia [...] września 2016 r., utrzymanej zaskarżoną decyzją GINB stwierdził, że nawet jeśli doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji w oparciu o inną podstawę prawną niż przyjął organ I instancji, nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Skarżącego, takie naruszenie winno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poprawność powyższego wywodu potwierdza ugruntowane orzecznictwo, poparte wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06) - który został zacytowany również we wniosku o stwierdzenie nieważności, którego teza brzmi następująco: "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" Niezależnie od powyższego, wchodząc w polemikę z GINB, iż powyższe naruszenie nie pociągnęło za sobą skutków społeczno-gospodarczych, należy zwrócić uwagę na przedmiot działalności Skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie najmu powierzchni reklamowej. Działalność ta w głównej mierze opiera się na istnieniu i funkcjonowaniu nośników reklamowych. W stosunku do jednego z takich nośników, na podstawie decyzji [...]WINB, stał się wykonalny nakaz rozbiórki. Biorąc pod uwagę wartość samego nośnika oraz dochód jaki on przynosił, wydanie wadliwej decyzji bez wątpienia pociągnęło za sobą skutki w sferze gospodarczej Skarżącego. W związku z powyższym, wystąpiły wszystkie trzy przesłanki wskazane przez GIN, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, decydują o rażącym naruszeniu prawa: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony (art. 15 k.p.a.) oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i ocenę, iż decyzja [...]WINB z dnia [...] października 2015 r. nie narusza rażąco prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że skuteczność zarzutów przedstawionych w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. uzależnione jest od wykazania szczególnej, kwalifikowanej wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Celem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji zapadłej w postępowaniu zwyczajnym. Ugruntowane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rażące naruszenie prawa – o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wskazuje się konsekwentnie na trzy przesłanki niezbędne do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa: oczywiste, rzucające się w oczy naruszenie prawa, bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu, proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazujące na ich sprzeczność (niezgodność) oraz skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, które należy chronić nawet kosztem usunięcia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 LEX nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 LEX nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 LEX nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 LEX nr 597659). W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy nie zmienił podstawy prawnej wskazanej w decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie naprawił błąd pisarski, korzystając z przysługujących mu kompetencji. Te kompetencje organu II instancji wynikają właśnie z zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. W myśl ww. zasady organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszelkich, oczywiście możliwych, kroków prowadzących do merytorycznego załatwienia sprawy. W przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy zobligowany jest do wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak jak to miało miejsce w postępowaniu zwyczajnym Od tego obowiązku organ nie może się uwalniać, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro organ II instancji posiada kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne, to tym bardziej może skorygować oczywisty błąd w podstawie prawnej przytoczonej przez organ I instancji, co też zasadnie uczynił w decyzji z dnia [...] października 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2015r. wprawdzie błędnie wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, niemniej nałożył obowiązek rozbiórki przedmiotowego nośnika, z uwagi na jego niezgodność z przywołanym wyżej § 8 pkt 1 planu (wolnostojące nośniki reklamowe, z wyjątkiem słupów ogłoszeniowych, mogą być lokalizowane tylko w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...], wyłącznie w miejscach dopuszczalnego sytuowania wolnostojących nośników reklamowych, wskazanych na rysunku planu) oraz § 8 pkt 4 (maksymalna powierzchnia wolnostojącego nośnika reklamowego, niezwiązanego trwale z gruntem, nie może przekraczać 3 m). Oznacza to, że w istocie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a błąd ten został jedynie "naprawiony" w postepowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcie należy odczytywać wraz z uzasadnieniem decyzji, z którego wynikają motywy jakimi kierował się organ. Oczywiste jest ponadto, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki, skoro dotyczy wyłącznie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w miarę potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie doszło zatem do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, jak sugerował skarżący w uzasadnieniu skargi. W konsekwencji nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji podczas, gdy organ winien - podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. - uchylić własną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] października 2015 r. Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik postępowania nieważnościowego pozostawały zarzuty skarżącej co do rozbieżności, pomiędzy stanowiskiem PINB, który przyjął, że przedmiotowy nośnik reklamowy wymagał jedynie zgłoszenia, jednak został wykonany(zainstalowany) niezgodnie ze zgłoszeniem, a stanowiskiem WINB, zgodnie z którym jego posadowienie wymagało pozwolenia na budowę. W obu przypadkach postępowanie naprawcze nie doprowadziłoby bowiem do jego legalizacji z uwagi na niezgodność z planem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.