I OSK 234/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 180/17 w sprawie ze skargi R. J. i S. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. na rzecz R. J. i S. K. solidarnie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych oraz kwoty po 100 (słownie: sto) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SAB/Łd 180/17) oddalił skargi R. J. i S. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Skarżący wnioskami z 7 lipca 2017 r. o tożsamej treści wystąpili do [...] o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem: 1. Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w Państwa Urzędzie oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce oraz pneumokokom? 2. Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje) 3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują? 5. Od którego roku dane te są gromadzone? 6. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy? 7. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne? 8. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl), prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, l (supl. 1): S 17—S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)? 9. Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności? 10. Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?". W odpowiedzi na powyższy wniosek Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. pismem z 20 lipca 2017 r. poinformował: • ad. pkt 1 – 5: o wprowadzonym w Polsce w 1996 r. systemie monitorowania niepożądanych odczynów poszczepiennych opartym na zaleceniach Światowej Organizacji Zdrowia, przepisach prawa regulujących jego działanie oraz procedurze wpisywania niepożądanych odczytów do rejestru i sposobie przetwarzania danych w nim ujawnionych, z którymi można zapoznać się na stronie Głównego Inspektora Sanitarnego oraz Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie. Jako załącznik do pisma zawarto dane z rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych prowadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. od 2003 r., • ad. pkt 6 – 10: nie są danymi informacji publicznej, które są gromadzone i mogą być udostępniane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Jednocześnie organ poinformował o powierzonych mu zadaniach ustawowych oraz celach realizacji szczepień. Tożsame skargi na bezczynność wnieśli R. J. i S. K., podkreślając, że organ jedynie częściowo udzielił im odpowiedzi na pierwsze z pytań, zaś w pozostałej części nie można mówić o udzieleniu odpowiedzi, bowiem na podanej stronie internetowej brak jest informacji o udostępnienie, których wnioskowali. W odpowiedziach na skargi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wniósł o ich oddalenie. Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podlegały oddaleniu. Analizując pojęciem "informacji publicznej" oraz zasady jej udostępnienia bądź odmowy jej udostępnienia w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) i poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji uznał, że w realiach rozpoznawanych sprawy przedmiotem sporu nie jest ustalenie charakteru żądanych przez skarżących informacji, czy też określenie statusu organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. Wątpliwości budzi jedynie kwestia, czy odpowiedź udzielona skarżącym w drodze pism z 20 lipca 2017 r., skierowanych do każdego z nich odrębnie, była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. W tym zakresie Sąd uznał, że skarżący bezspornie otrzymali odpowiedzi na złożone wnioski. Kwestią odrębną stanowi merytoryczna strona tych odpowiedzi, którą skarżący kwestionują w skargach. Nie zmienia to jednak faktu, iż organ udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym 14 dni od dnia ich złożenia. Skarżący nie wskazali także okresu, za który wnosili o udostępnienie danych i domagali się udostępnienia informacji z terenu całej Polski (czy też PPIS w K. jak w pytaniu nr 10), a więc z obszaru kraju nie objętego zakresem właściwości miejscowej adresata wniosku. Mimo tego organ wskazał skarżącym adresy dwóch stron internetowych Głównego Inspektora Sanitarnego oraz Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na której zamieszczone są dane dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, przyjmując, że są to dane, o jakie pytali, zaś w załączniku nr 1 do pisma przesłał dane z rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. za lata 2003 – 2016. Organ nie mógł natomiast udostępnić informacji, które nie są w jego posiadaniu i którymi z natury rzeczy nie dysponuje. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym i udostępnił im posiadaną informację publiczną. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. J. i S. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na naruszeniu: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 - zwanej dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, a polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, nie stwierdzając naruszeń w zakresie prawa procesowego i prawa materialnego; 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, że organ nie był w bezczynności, mimo naruszenia przez organ dyspozycji art. 16 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a wyrażających się w niewykonaniu obowiązku ustawowego udzielenia informacji publicznej częściowo w ogóle, a częściowo w wypełnieniu tej powinności w sposób pozorny. Uchybienia w postępowaniu organu polegały na tym, że: a. organ zaniechał wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pomimo, że uznał on, iż zakres informacji wskazany w pytaniach 6 – 10 nie stanowi informacji publicznej; b. w zakresie pytania 5 w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ nie udzielił żadnej odpowiedzi; c. w zakresie pytań 1 – 4 w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ podał wyłącznie adres strony internetowej, pod którym nie było informacji, o których udzielenie wnioskowali skarżący, a ponadto strona ta nie zawsze działała i nie wyświetlała się poprawnie; d. w zakresie pytań 6 – 10 w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ nie zawarł żadnej merytorycznej odpowiedzi, podnosząc, iż dane te nie są informacją publiczną, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: a. zawarcie w motywach orzeczenia sprzecznego stanowiska Sądu, w którym z jednej strony Sąd za organem uznał, iż pytania 6 – 10 nie stanowią informacji publicznej, a następnie z drugiej strony zaakceptował, że w zakresie odpowiedzi na pytania 6 – 10, organ nie był w bezczynności, pomimo niewydania decyzji wymaganej przez art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i udzielenia przez organ pozornej odpowiedzi, która była bezwartościowa, b. niewyjaśnienie motywów, dla których Sąd uznał, że pismo organu z dnia 20 lipca 2017 r. zawiera materialnie rozumianą informację publiczną w stosunku do każdego z pytań i udzielonych na nie odpowiedzi; c. niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd oddalił skargi oraz uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, pomimo wystąpienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym zwrócenia uwagi m.in. na fakt merytorycznie wątpliwej jakości udzielonej odpowiedzi i kwestii dotyczących podania informacji w formie strony www. 4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie – mimo braku stosownych zarzutów w skardze – okoliczności dotyczących przygotowywania pisma z dnia 20 lipca 2017 r., stanowiącego odpowiedź na pytania skarżących w sposób niejasny, niespójny oraz wątpliwy, co do jego poprawności i prawidłowości, - naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: 5. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na stwierdzeniu, że podane treści w piśmie z 20 lipca 2017 r. wyczerpują pojęcie informacji publicznej, podczas gdy skarżącym w istocie nie udzielono odpowiedzi na zadane pytania, uniemożliwiając im w pełni świadomą ocenę ryzyka szczepienia swojego dziecka; 6. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3 lit. b, e i pkt 4 lit. b, c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na uznaniu za organem, że pytania 6 – 10 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy pytania te dotyczyły informacji o zakresie wiedzy, trybie działania i stanowisku organu, co do wykonywania przez niego zadań publicznych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Skarżący kasacyjnie słusznie zwrócili uwagę na naruszanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których skarga została oddalona. Spowodowało to w istocie, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania szczegółowej i merytorycznej oceny odpowiedzi udzielonej przez organ na ich wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie oceny pisma Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. z 20 lipca 2017 r., będącego odpowiedzią na wniosek skarżący o udostępnienie informacji publicznej. Przypomnieć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476). W szeregu orzeczeń NSA wskazano liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r. sygn, akt I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut (por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1323/10). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wadliwości znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ nie zawiera ono wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny nie pozwala na jednoznaczną ocenę, w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że pismem z 20 lipca 2017 r. organ odniósł się do wniosku skarżących, odpowiadając na pytania o numerach 1 – 5. Następne pytania o numerach 6 – 10 nie dotyczą informacji publicznej, ale ustosunkował się także do tych pytań. Z uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wynika jednak, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że pytania 6 – 10 nie są objęte dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie stanowią informacji publicznej. Nie wskazał również dlaczego uznał, iż odpowiadając na pytania 1 – 5 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wypełnił dyspozycję art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Dodać należy, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zakresie pojęcia "informacja publiczna", powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego uznaje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. W przypadku zaś, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę wniosku. Braki uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwiają zarówno stronom postępowania, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności działania organu z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że został on wydany po gruntownej analizie całości sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące w sprawie zostały wyjaśnione. Stąd wobec niewyjaśnienia w zaskarżonym wyroku dlaczego udzielona na wniosek skarżących kasacyjnie o udzielenie informacji publicznej odpowiedź organu jest wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na fakt, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne - brak było podstaw do dokonywania oceny zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 22 maja 2007 r. sygn. akt I GSK 1828/06 oraz z 27 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1977/15, 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1060/17). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.