I OSK 835/18

,Sygn. akt I OSK 835/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 177/17 w sprawie ze skargi [...] Szkoły Wyższej w S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów I stopnia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 177/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi [...] Szkoły Wyższej w S., stwierdził nieważność decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 11 b ust. 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) zawiesił Wydziałowi [...] Szkoły Wyższej w S. uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia, o profilu ogólnoakademickim, na kierunku [...]. Podstawą wydania tej decyzji, jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia, była negatywna ocena jakości kształcenia przeprowadzona przez Polską Komisję Akredytacyjną. W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Stwierdzając jej nieważność w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1467 ze zm. określanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd przyjął, że jest ona obarczona wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. skierowania jej do niewłaściwego adresata. Wyjaśnił, że stosownie do art. 11 b ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym "(w) przypadku negatywnej oceny jakości kształcenia dokonanej przez Polską Komisję Akredytacyjną minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń może podjąć decyzję o cofnięciu albo zawieszeniu podstawowej jednostce organizacyjnej uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku, poziomie i profilu kształcenia". Z powyższego wywiódł, że podmiotem, do którego kierowana jest wskazana w powyższym przepisie decyzja jest Wydział na którym prowadzony jest dany kierunek studiów. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Senat [...] Szkoły Wyższej w S. uchwałą z [...] lutego 2016 r. Nr [...] w miejsce dotychczasowego Wydziału [...] prowadzącego kierunki: [...] utworzył dwa wydziały, tj. Wydział [...] prowadzący kierunki [...] oraz Wydział [...] prowadzący kierunek [...]. Powołano również nowych dziekanów dla obu Wydziałów. Następnie władze uczelni zawiadomiły organ nadzoru tj. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o zmianach organizacyjnych uczelni i powołanych nowych jednostkach właściwych do prowadzenia kierunków studiów. Na wezwanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego 30 maja 2016 r. rektor uczelni złożył dodatkowe oświadczenie o spełnieniu przez nowe jednostki organizacyjne wymogów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 30 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym zarządził dokonanie zmian w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych poprzez wpis kierunku "[...] " do nowego wydziału. Rozstrzygając zatem sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie uwzględnił zmian organizacyjnych na uczelni, pomimo że dysponował z urzędu wiedzą na ich temat i pomimo że stosownie do zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. powinien uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego zaistniałe po wydaniu pierwszego z rozstrzygnięć. Wydział [...] bowiem, jak argumentował Sąd pierwszej instancji, na skutek przypisania kierunku "[...]" do nowego Wydziału utracił przymiot strony w sprawie, a tym samym prowadzone wobec niego postępowanie powinno zostać umorzone w następstwie uchylenia pierwszego z rozstrzygnięć organu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skierowanie zatem decyzji do Wydziału [...] i oznaczenie go jako strony postępowania jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ i w jej podstawach zarzucił naruszenie przepisów: 1) postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw z art 133 § 1 ppsa, poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (Wydziału [...]), podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza rozdzielnika zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ jako stronę postępowania wskazał uczelnię - [...] Szkołę Wyższą w S., a nie jej podstawową jednostkę organizacyjną – wydział. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie określa kręgu stron postępowania, wskazuje natomiast rozstrzygnięcie sprawy; oraz w konsekwencji przyjęcia, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. niezastosowania art. 58 § 1 pkt 6 w zw z art. 50 § 1 i 2 ppsa, poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi złożonej przez uczelnię - [...] Szkołę Wyższą w S., podczas gdy powodem stwierdzenia przez WSA nieważności zaskarżonej decyzji było. skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. niewłaściwego wydziału uczelni, konsekwencją przyjęcia powyższego, winno więc być odrzucenie skargi uczelni, podmiotu niebędącego stroną w sprawie; 2) postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 2, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę bez wskazań co do dalszego postępowania, odpowiadających stanowi faktycznemu sprawy, tj. ograniczenie wytycznych do wskazania zasadności umorzenia postępowania wszczętego negatywną oceną Polskiej Komisji Akredytacyjnej dotyczącą prowadzonego w uczelni kierunku [...] wbrew posiadanej przez WSA informacji, uwzględnionej w uzasadnieniu wyroku, że negatywnie oceniony kierunek jest nadal prowadzony w uczelni, podczas gdy pominięcie tej oceny i dopuszczenie do dalszego prowadzenia studiów na tym kierunku, naruszałoby prawa studentów określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.), zwanej dalej "psw", czyniło bezprzedmiotową ocenę PKA wobec możliwości uchylenia jej skutków poprzez dokonanie zmian organizacyjnych w uczelni; 3) prawa materialnego, tj. 30 w zw. z art. 29 ust. 3 psw, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskutek dokonania zmian organizacyjnych polegających na podziale podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, także tuż po dokonaniu negatywnej oceny prowadzonego kierunku studiów, ocena ta nie obliguje ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do zastosowania sankcji wskazanych w art. 1 Ib ust. 3 psw; 4) prawa materialnego, tj. art. 11 b ust. 3 psw poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten samodzielnie określa, że stroną postępowania w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów jest podstawowa jednostka organizacyjna uczelni, podczas gdy z art. 11 ust. 4 oraz art. 66 ust. 1, art. lla ust, 1, art. 1 lb ust. 1 i art. lid ust. 4 psw wynika, iż stroną postępowań dotyczących uprawnień jest zawsze rektor uczelni; 5) prawa materialnego, tj. 84 ust. 1 i art. lid ust. 3 psw, poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało błędne przyjęcie, że dysponentem uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów jest podstawowa jednostka uczelni, a nie uczelnia jako całość, podczas gdy przepisy te jednoznacznie wskazują, że uczelnia może dysponować posiadanymi uprawnieniami, dokonując przekształceń zgodnych z ww. przepisami, tym samym to uczelnia jest stroną postępowania w niniejszej sprawie; W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, odwołując się do treści materialnych przepisów powołanych w podstawach, wywiedziono, że stroną w sprawie zawieszenia lub cofnięcia uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów jest rektor. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o ile nie występują przesłanki nieważności tego postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także okoliczności wskazane w art. 189 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że przedmiotem badania jest orzeczenie sądu pierwszej instancji wyłącznie pod kątem naruszeń określonych jako podstawy skargi kasacyjnej. Te zaś, które zostały powołane w niniejszej sprawie, nie umożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zweryfikowania zagadnienia prawnego, które legło u podstaw wyrokowania, a mianowicie czy zaskarżona decyzja została obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. wadą polegającą na skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Do rozważań w tym przedmiocie nie uprawniały bowiem ani zarzuty proceduralne, ani materialne powołane przez organ. I tak, pierwszy z nich - naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. - sprowadzić można do nieuwzględnienia przez Sąd materiałów znajdujących się w aktach sprawy tj. nie zwrócenia uwagi, że w rozdzielniku decyzji jako stronę organ oznaczył uczelnię, a nie jej podstawową jednostkę organizacyjną, jaką jest wydział. Stwierdzono również w uzasadnieniu tego zarzutu, że w konsekwencji uznania za stronę postępowania podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, skarga wniesiona przez rektora w imieniu uczelni powinna była zostać odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. Analizując tę podstawę w pierwszej kolejności należy wskazać, że fakt, iż sąd pierwszej instancji pomija jakieś treści zawarte w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, czy też nie ocenia ich tak jak chciałaby strona, nie wysnuwa z ich treści takich wniosków jakie wywodzi skarżąca, w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu art. 133 P.p.s.a. Przepis ten mówi tylko o tym, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wnioski natomiast do jakich dochodzi sąd pierwszej instancji w następstwie lektury akt sprawy to wnioski dotyczące legalności aktu będącego przedmiotem jego kontroli czyli w tym przypadku prawidłowości lub nie samej decyzji administracyjnej, prawidłowości faktów przyjętych przez organ, wykładni i zastosowania przepisów prawa. To, że w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się decyzja z rozdzielnika której wynika, że została ona doręczona skarżącej Uczelni, a nie jej Wydziałowi jako podstawowej jednostce organizacyjnej Uczelni nie jest w stanie podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego kto był adresatem decyzji czyli adresatem władczego działania organu w rozpoznawanej sprawie. O tym bowiem rozstrzyga art. 28 K.p.a., a nie okoliczność faktyczna bycia wymienionym w załączniku czy doręczenie decyzji. Ta ostatnia czynność zresztą, pomijając że może być dokonana wadliwie, nie wiąże sądu w zakresie oceny komu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można nawet utożsamiać z doręczeniem decyzji. Wada z art. 156 § 1 pkt 4 kpa ma bowiem miejsce wówczas, gdy decyzja określa prawa lub obowiązki podmiotu innego niż mający w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Wiedza powzięta z faktu komu organ doręczył decyzję nie jest rozstrzygająca w analizie powyższego zagadnienia, a co więcej prawo zna legalne przypadki w których decyzja określa prawa i obowiązki jednego podmiotu, a jest doręczana innemu podmiotowi (przykładowo gdy adresatem władczych działań organu jest strona posiadająca zdolność prawną, a nie mająca zdolności do czynności prawnych – art. 30 K.p.a.). Z kolei z uzasadnienia zarzutu nr 2 tj. naruszenia art. 133 i art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że kwestionowana jest prawidłowość wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Wskazanie to ogranicza się do konieczności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. uchylenia pierwszego z rozstrzygnięć organu i umorzenia postępowania. Organ podnosi, że Sąd nie uwzględnił informacji, że negatywnie oceniony kierunek jest nadal prowadzony w uczelni co godzi w prawa studentów określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. W odniesieniu do tej podstawy należy wyjaśnić, że wobec uznania, że decyzja jest obarczona wadą z art. 156 K.p.a. obowiązkiem Sądu było jej wyeliminowanie bez badania kwestii merytorycznych, które odnosiły się do zasadności zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku. O art. 133 P.p.s.a. była mowa wyżej. Z kolei art. 141 § 4 wymienia elementy uzasadnienia wyroku i nie dotyczy prawidłowości wytycznych i zaleceń sądu administracyjnego co do dalszego postępowania. Zalecenia te bowiem są zawsze konsekwencją oceny czy decyzja jest zgodna z przepisami prawa i mają na celu prawidłowe załatwienie sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec uznania, że decyzja nie została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania Sąd polecił wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Należało zatem zwalczać stanowisko Sądu o istnieniu wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. a nie prawidłowość uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wymagań zawartych w art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bowiem kompletne, a zatem zarzut ten także jest chybiony. Powołane w zarzucie trzecim przepisy art. 30 i 29 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym nie były przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie dokonywał ich wykładni. Z ich treści zresztą nie sposób wysnuć wniosku, że "wskutek zmian organizacyjnych uczelni, także tuż po dokonaniu negatywnej oceny prowadzonego kierunku studiów, ocena ta nie obligowała ministra właściwego do szkolnictwa do zastosowania sankcji z art. 11 b ust. 3 psw". Pierwszy z powołanych przepisów określa formę czynności nadzorczych ministra i stanowi, że "(u)dzielenie albo odmowa udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, cofnięcie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, nadanie i odmowa nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku, poziomie i profilu kształcenia, zawieszenie lub cofnięcie oraz przywrócenie uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku, poziomie i profilu kształcenia, pozwolenie na połączenie uczelni niepublicznych (...) następują w drodze decyzji administracyjnej". Drugi z kolei stanowi, że "rejestr prowadzi minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego" i mowa w nim o rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. W rozpoznawanej sprawie nie była kwestionowana ani decyzyjna forma czynności ministra ani jego uprawnienie do prowadzenia rejestru. Związku powołanych przepisów z zagadnieniem adresata decyzji o zawieszeniu uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku nie wyjaśniono również w uzasadnieniu omawianego zarzutu. Podobnie jak w przypadku kolejnych dwóch zarzutów materialnych w treści których odwołano się do szeregu przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym na potwierdzenie w pierwszym przypadku, że "stroną postępowań dotyczących uprawnień jest zawsze rektor uczelni", a w drugim, że "uczelnia jest stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie". Odnosząc się do powyższych zarzutów i stwierdzeń należy wyjaśnić, że fakt, iż na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym to rektor jest organem reprezentującym uczelnię na zewnątrz (art. 66 ust. 1), a w związku z tym występuje o nadanie podstawowej jednostce organizacyjnej uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku (art. 11 ust. 4) czy też zawiadamia właściwe organy o uruchomieniu kształcenia na określonym kierunku (art. 11 a ust. 1), jak też zawiadamia ministra o zaprzestaniu spełniania przez podstawową jednostkę organizacyjną warunków do prowadzenia studiów (art. 11 b ust. 1) i zawiadamia o połączeniu i podziale podstawowych jednostek organizacyjnych na uczelni (art. 11 d ust. 4) nie powoduje, że to on sam staje się stroną postępowania i adresatem władczych działań organu. Jest on w rozumieniu art. 30 § 4 K.p.a. jedynie ustawowym przedstawicielem strony, a jak wynika z samej literalnej treści powołanych przepisów może działać i w imieniu uczelni i w imieniu jej podstawowych jednostek organizacyjnych. Kierownicy tych ostatnich bowiem (dziekani) nie są bowiem organami uczelni. Zatem argument ten również nie mógł być skuteczny dla podważenia poglądu Sądu pierwszej instancji, że decyzja z art. 11b ust. 3 nie została skierowana do podmiotu będącego stroną. Nie sposób też zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 84 ust. 1 i art. 11 d ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym przez ich niezastosowanie. Sąd nie kwestionował, że organem uprawnionym do tworzenia, przekształcenia i likwidacji podstawowych jednostek organizacyjnych jest rektor (art. 84 ust. 1 ), a co więcej w swoim stanowisku uwzględnił okoliczność, że uprawnienie do prowadzenia kierunku studiów wskutek działań właściwych organów w toku postępowania przeszło na nowo utworzoną podstawową jednostkę organizacyjną w myśl art. 11d ust. 3 ustawy. Z kolei, jak z tych przepisów należało wywieść, że dysponentem uprawnienia do prowadzenia kierunku nie jest podstawowa jednostka organizacja lecz uczelnia, nie zostało wyjaśnione ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie to zresztą koncentruje się wyłącznie na wykazaniu, że stroną w sprawie zawieszenia lub cofnięcia uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów jest rektor. Pogląd ten, jak już wyjaśniono wcześniej, w świetle przepisów art. 28 i 30 § 3 K.p.a. jest błędny. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, ich doprecyzowania czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej. Dla zainicjowania zatem jego kontroli wyroku sądu pierwszej instancji pod kątem określonych naruszeń nie jest wystarczające jedynie wymienienie przepisów prawa z uzasadnienia wyroku czy z ustawy mającej w sprawie zastosowanie. Konieczne jest określenie i sposobu naruszenia danego przepisu i wyjaśnienie na czym polegało jego naruszenie. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.