II SA/Sz 370/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi W. U. i P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. I.D. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym istniejącym, na obiekt usługowy – przedszkole, położony w [...]. Decyzją z dnia 5 maja 2014 r. Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz I.D. warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku z dnia 21 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2014 r., wydaną w wyniku odwołania wniesionego przez W.U. i P.U., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 5 maja 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, uznając za zasadne zarzuty wnoszących odwołanie o pozbawieniu ich skutecznego udziału w toczącym się postępowaniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy, W.U. i P.U., pismami z dnia 25 lipca 2014 r. oraz z dnia 4 sierpnia 2014 r. wnioskowali o zawieszenie postępowania administracyjnego, do czasu, gdy nie nastąpi wstępne rozpoznanie sprawy przez organ sanitarno-epidemiologiczny oraz organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwana dalej "u.p.z.p.", oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.", Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz I.D. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym, znajdującym się na ww. nieruchomości, na obiekt usługowy – przedszkole. Integralną częścią decyzji są: załącznik graficzny (Nr 1), załącznik opisowy – "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (Nr 2), załącznik graficzny do wyników analizy (Nr 3). W.U. i P.U., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 27 listopada 2014 r. oraz zakwestionowali postanowienie tego organu z dnia 26 listopada 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wydanej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności relewantnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnioną odmowę uwzględnienia ich wniosków w przedmiocie ustalenia wpływu inwestycji i działalności usługowej na poziom hałasu i inne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, uniemożliwienie stronie przedłożenia dowodów w tym zakresie, a co za tym idzie całkowite pominięcie realnego wpływu inwestycji na funkcję analizowanego obszaru, środowisko, zdrowie i interes prawny osób trzecich, a także niedostateczne wyjaśnienie ww. odmowy i motywów jakimi kierował się organ, a w konsekwencji powyższego przerzucenie na odwołujących się skutków zaniechań organu I instancji w zakresie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - niedołączenie do decyzji stanowiska zarządcy drogi w przedmiocie uzgodnienia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, czym organ I instancji uniemożliwił stronie zapoznanie się z motywami jakie legły u podstawy wydanego aktu; - prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji z ewidentnym stawianiem prywatnego celu zarobkowego inwestora ponad interes i prawa pozostałych stron, a co za tym idzie bezrefleksyjne dopuszczenie działalności usługowej cechującej się znacznym stopniem uciążliwości (hałas od stosunkowo licznych osób korzystających z inwestycji, licznych urządzeń i instalacji oraz pojazdów) na obszar o dominującej funkcji mieszkaniowej. Zarzucili naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a także naruszenie art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego odwołujący się zarzucili wydanej decyzji naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. c. u.p.z.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z: - pominięciem, przy weryfikacji spełnienia warunku "kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - pkt II lit. d decyzji, ustalenia właściwych warunków obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w szczególności bezpodstawne ustalenie doczasowych zasad tej obsługi z całkowitym pominięciem istotnego wzrostu obciążenia nieruchomości sąsiednich przez wywołany działalnością inwestora ruch samochodowy i związane z tym immisje, w tym nadmierny hałas i zanieczyszczenia, a nadto szczególne utrudnienia w ruchu pieszym i kołowym w obszarze analizowanym, związane z istotnym wzrostem ilości pojazdów parkujących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji - podczas gdy bez wiadomości specjalnych można z całą pewnością przyjąć, że wprowadzenie działalności usługowej na analizowany obszar będzie wiązać się z wystąpieniem ww. uciążliwości w stopniu niedającym się pogodzić z interesem prawnym (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) i faktycznym właścicieli nieruchomości sąsiednich; - niedostatecznym i nieprawidłowym określeniem minimalnej ilości miejsc parkingowych z jednoczesnym wskazaniem braku szczegółowych regulacji prawnych w tym zakresie (część opisowa decyzji) i odesłaniem skarżących na drogę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (które nie zostało wszczęte i nic nie wskazuje aby kiedykolwiek miało się toczyć), podczas gdy organ I instancji miał niczym nieograniczone możliwości weryfikacji realnego zapotrzebowania inwestycji - usług przedszkolnych - na liczbę miejsc parkingowych, a tym samym bezsprzecznie mógł precyzyjnie wyznaczyć prawidłową liczbę miejsc parkingowych dla potrzeb decyzji legalizacyjnej lub o pozwoleniu na budowę; skutkiem których to naruszeń było bezpodstawne i przedwczesne przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie warunki do ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności przyjęcie, że teren inwestycji przy ul. [...] lub jej bezpośrednie otoczenie może zapewnić obsługę w zakresie komunikacji, dostateczną liczbę miejsc parkingowych i ochronę przed immisjami, uzasadniającą zmianę funkcji zabudowy na wyłącznie usługową. Nadto zarzucili naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z: - niedostatecznym określeniem minimalnych warunków technicznych, w szczególności odnośnie wymogów wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy - pkt II lit. e. decyzji; - a co za tym idzie, niedostatecznym określeniem minimalnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - pkt II lit. f. decyzji, w szczególności przed hałasem i uciążliwościami związanymi ze wzmożonym ruchem i parkowaniem pojazdów oraz instalacjami obiektu; - pominięciem szczególnej sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane przez inwestora w związku z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowalnej, w którym to odwołujący się nie zostali uznani za stronę i nie mają obecnie możliwości nie tylko weryfikacji przedmiotu, właściwej podstawy prawnej i zakresu tego postępowania, ale przede wszystkim wyegzekwowania, aby legalizowany obiekt budowalny spełniał w powyższym zakresie wymogi art. 5 i następnych ustawy Prawo budowalne, a także aktów wykonawczych do tej ustawy; W konsekwencji ww. naruszeń, odwołujący się stwierdzili, że nastąpiło wydanie decyzji, która nie tylko nie wprowadzi właściwej ochrony osób trzecich, środowiska i pewności stanu prawnego na obszarze oddziaływania, którego dotyczy, ale która nie tworząc wystarczających warunków do przestrzegania przez inwestora wymogów technicznych obiektu wprost pogłębi spory sąsiedzkie i niechybnie doprowadzi do konieczności skorzystania przez odwołujących się z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, drogi sądowoadministracyjnej, względnie do konieczności uruchomienia ochrony przyznanej im przez przepisy tzw. "prawa sąsiedzkiego". Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 27 listopada 2014 r. w sprawie warunków zabudowy. Wobec podnoszonych odwołaniem twierdzeń, że zmiana sposobu użytkowania budynku na przedszkole stanowi wyjątkową uciążliwą działalność ze względu na hałas przebywających w nim dzieci, generowany ruch samochodowy, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem oceny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie mogą być zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadującej, a tym bardziej subiektywne oceniana ewentualna uciążliwość inwestycji. Organ odwoławczy ocenił, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do szczególnie uciążliwych i zawsze współistnieje z funkcją mieszkalną. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich. Kolegium nie podzieliło też zarzutu odwołania o niedołączeniu do decyzji stanowiska zarządcy drogi, wskazując, że o tym, co powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Według organu II instancji, w kwestionowanej decyzji nie zostały naruszone przepisy odnoszące się do określenia wymagań w przedmiocie "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Nie ma bowiem przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od sposobu zagospodarowania terenu, co podkreśla się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie znajdował, zdaniem organu, również zarzut odwołania, o tym, że decyzja organu I instancji naruszyła art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., tj. w sposób niedostateczny określiła minimalne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa ochrona osób trzecich w postępowaniu o warunkach zabudowy może mieć miejsce do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych, ustaloną przepisem z art. 71 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ochrona taka może zatem dotyczyć tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracyjno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia wymagania określone w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych, wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych. W kwestii podnoszonego naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że udzielenia ochrony, mającego swe źródło w przepisach prawa cywilnego, skarżący może domagać się w postępowaniu przed sądem cywilnym. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ jest uprawniony do badania naruszenia interesu w zakresie, w jakim ochronę przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuujący zasadę "dobrego sąsiedztwa". Ustalenia zaś wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co do wymogów opisanych w tym przepisie organ zapisuje w sposób wskazany w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, zapis pkt II lit. f kwestionowanej decyzji, nie narusza powyższych wymogów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania. Wyjaśnił, że stosownie do art. 98 § 1 K.p.a., odwołujący się nie posiadają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania, ale posiada je strona, na której żądane postępowanie zostało wszczęte. Na koniec Kolegium wyjaśniło, że postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego w związku z zapytaniem czy budynek jest samowolą i spełnia warunki techniczne, nie ma żadnego wpływu na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. W.U. i P.U., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 30 stycznia 2015 r. Wnieśli, aby organ odwoławczy w trybie autokontroli uchylił ww. decyzję i orzekł co do istoty sprawy, w szczególności uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., albo wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, albo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W braku podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, skarżący domagali się przekazania skargi Sądowi, do którego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 27 listopada 2014 r., jako dotkniętej tymi samymi naruszeniami co decyzja organu odwoławczego. Wnieśli ponadto, o rozważenie przez Sąd zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 61 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten oczywiście nie mógł znaleźć zastosowania - art. 59 u.p.z.p. Dodatkowo wnioskowali o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z oświadczenia L.M. z dnia 5 marca 2015 r., na okoliczność braku możliwości zapewnienia obsługi inwestycji I.D. w zakresie miejsc parkingowych, poprzez wykorzystanie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy załączonych do niniejszej skargi wydruków, pomimo że nie stanowią one dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 244 i 245 K.p.c; Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności relewantnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przez organ II instancji (jak i organ I instancji), czy objęta wnioskiem I.D. inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym na obiekt usługowy - przedszkole, została zrealizowana na długo przed złożeniem ww. wniosku, zwłaszcza że w stosunku do obiektu wnioskodawcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. prowadzi postępowanie w sprawie [...] - dotyczącej wykonania robót budowalnych w budynku przy ul. [...] tego budynku. Przy założeniu, że wnioskodawca, w wyniku wykonanych robót budowalnych, dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu na tożsamy ze sposobem wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący zarzucili wydanej decyzji: 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie, czego efektem było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do nielegalnie wykonanych robót budowalnych, skutkujących zmianą sposobu użytkowania budynku na tożsamy ze wskazanym we wniosku inwestora - a co za tym idzie, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji, w stosunku do której prowadzone jest przez organy nadzoru budowalnego postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 w zw. art. 71-71a ustawy Prawo budowalne; 3) naruszenie przepisu postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów powołanych w pkt 1-2; 4) naruszenie przepisu postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu I instancji kwalifikowała się do uchylenia w całości z uwagi na naruszenia przepisów powołanych w pkt 1-2; 5) a w konsekwencji naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszenie przepisu postępowania - art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone w stosunku do już zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego winno być umorzone w całości jako bezprzedmiotowe; które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, przy założeniu że organ II (jak i organ I instancji) był jednak władny wydać zaskarżoną decyzję wbrew powołanym wyżej przepisom skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 6) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności relewantnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pominięcie realnego wpływu inwestycji na funkcję analizowanego obszaru, środowisko, zdrowie i słuszny interes prawny osób trzecich, pominięcie aktualnego stanu obiektu przy ul. [...] i jego otoczenia, w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, a w konsekwencji powyższego nieuwzględnienie braku realnych możliwości zabezpieczenia inwestycji wnioskodawcy w sposób gwarantujący poszanowanie interesów osób trzecich, a także przerzucenie na skarżących skutków zaniechań organów administracji w zakresie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 7) naruszenie przepisu postępowania - art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uwzględnienie, mimo braku podstaw, tylko jednego z wchodzących w grę interesów, z całkowitym pominięciem zgłaszanych twierdzeń i wniosków skarżących; 8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. c. u.p.z.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z: a. pominięciem, przy weryfikacji spełnienia warunku "kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - pkt II lit. d decyzji, ustalenia właściwych warunków obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w szczególności bezpodstawne ustalenie doczasowych zasad tej obsługi z całkowitym pominięciem istotnego wzrostu obciążenia nieruchomości sąsiednich przez wywołany działalnością inwestora ruch samochodowy i związane z tym immisje, w tym nadmierny hałas i zanieczyszczenia, a nadto szczególne utrudnienia w ruchu pieszym i kołowym w obszarze analizowanym, związane z istotnym wzrostem ilości pojazdów parkujących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji - podczas gdy bez wiadomości specjalnych można z całą pewnością przyjąć, że wprowadzenie działalności usługowej na analizowany obszar będzie wiązać się z wystąpieniem ww. uciążliwości w stopniu niedającym się pogodzić z interesem prawnym (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) i faktycznym właścicieli nieruchomości sąsiednich; b. niedostatecznym określeniem minimalnej ilości miejsc parkingowych – z jednoczesnym wskazaniem braku szczegółowych regulacji prawnych w tym zakresie i odesłaniem skarżących na drogę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy organ II instancji (jak i organ I instancji) miał niczym nieograniczone możliwości weryfikacji realnego zapotrzebowania inwestycji - usług przedszkolnych - na liczbę miejsc parkingowych, a tym samym bezsprzecznie mógł precyzyjnie wyznaczyć właściwe wymagania w tym zakresie; c. nieprawidłowym określeniem, a właściwe brakiem określenia paramentów ww. miejsc parkingowych, tj. z całkowitym pominięciem, że w obiekcie przy ul. [...], w jego aktualnym stanie oraz w stanie jego bezpośredniego otoczenia obiektywnie nie istnieje możliwość wydzielenia jakichkolwiek miejsc parkingowych dla obsługi inwestycji I.D., a tym bardziej nie ma możliwości ustalenia ich liczby i rozmiarów w sposób zapewniający prawidłową obsługę inwestycji i ochronę interesów osób trzecich; 9) naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z niedostatecznym określeniem minimalnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności przed hałasem i uciążliwościami związanymi ze wzmożonym ruchem i parkowaniem pojazdów oraz immisjami pochodzącymi od instalacji obiektu i licznych osób z niego korzystających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. udzielając odpowiedzi na skargę W.U. i P.U., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 1 października 2015 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu, tj. z decyzji Wojewody Z. z dnia 21 września 2015 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 8 lipca 2015 r. i umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w celu zmiany sposobu użytkowania punktu przedszkolnego na przedszkole. W piśmie z dnia 12 października 2015 r. uczestnik postępowania I.D. wyraziła swoje stanowisko w sprawie. Zarzuty skarżących uznała w całości za gołosłowne i nieznajdujące poparcia w jakiejkolwiek regulacji prawnej. Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte. Doręczono mu pismo uczestnika postępowania z dnia 12 października 2015 r. Pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek o przeprowadzenie dowodu zawnioskowanego w piśmie z dnia 1 października 2015 r. Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Z. z dnia 21 września 2015 r. Pełnomocnik skarżących wniósł zastrzeżenie do protokołu co do postanowienia oddalającego wniosek dowodowy, zgłaszając, że dotyczy on co prawda innego postępowania, ale dotyczy tego samego terenu i działalności wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ analiza sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego oraz motywy uzasadnienia zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej, nie dają podstaw do ich uchylenia, ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji objętych przedmiotem skargi w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w skrócie "u.p.z.p.". Zgodne z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę treść żądania inwestora w związku z planowaną przez niego zmianą sposobu użytkowania nieruchomości, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...], znajdującej się w [...] przyjąć należy, że wystąpiła konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 pkt 1 ww. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego – "zasada dobrego sąsiedztwa". Powołany przepis służy urzeczywistnieniu ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia nie tylko przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale zachowania także wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Poddany analizie materiał znajdujący się w aktach sprawy, w tym treść decyzji organów obu instancji, świadczy – zdaniem Sądu – że organ rozpatrując wniosek I.D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej jej wnioskiem, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, rozbudowanymi wymogami, jakie stawiają przed organem unormowania z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Uzasadnienie decyzji świadczy, o tym że organ oparł się w swej ocenie na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, przedstawia wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizę stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidziana jest inwestycja. Organ zweryfikował stan sprawy między innymi pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i określenia jej wpływu zgodnie z przepisami odrębnymi. Decyzja ta zawiera w załącznikach część opisową, a także część graficzną, w której oznaczono teren inwestycji. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do kwestionowania stanowiska organu co do dopuszczalności zamierzenia inwestora oraz ustalenia warunków i zasad jego realizacji. Stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W konsekwencji, Sąd uznał, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie naruszył w ten sposób przepisów prawa procesowego i materialnego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, które opierają się na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana dla już zrealizowanej inwestycji, z naruszeniem poszanowania interesów osób trzecich (właścicieli sąsiedniej nieruchomości), pomija wpływ inwestycji na funkcje analizowanego obszaru, brak jest w niej ustaleń w zakresie infrastruktury i komunikacji, a także w zakresie immisji hałasu i zanieczyszczeń. Odnosząc się kolejno do ww. zarzutów, Sąd w oparciu o akta sprawy wyjaśnia, że kwestia sugerowanych skargą uchybień w ustaleniu okoliczności prowadzenia postępowania przez organem nadzoru budowlanego i organem architektoniczno-budowlanym, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy. Organ I i II instancji wydając zaskarżone decyzje, zastosowały obowiązujące przepisy prawa. W sprawie podnoszonych skargą wykonanych samowolnie robót budowalnych w budynku przy ul. [...], rozstrzygnął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 7 maja 2015 r., mocą której organ odmówił nałożenia na I.D. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem, a polegających na przebudowie pomieszczeń w ww. budynku. Z decyzji treści Wojewody Z. z dnia 21 września 2015 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 8 lipca 2015 r. i umarzającej postępowanie administracyjne, wynika z kolei, że dotyczyło ono zatwierdzenia robót budowlanych polegających na przebudowie funkcjonującego w budynku punktu przedszkolnego oraz zmianę wentylacji grawitacyjnej na mechaniczną. Wbrew twierdzeniom skarżących przyjęte w tych decyzjach ustalenia, nie mają znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym, na przedszkole, są to różne od siebie postępowania. Przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji Wojewody Z., jak i pozostałych wnioskowanych przez skarżących dowodów, okazało się zbyteczne dla wyjaśnienia sprawy. Sprawa cofnięcia zezwolenia na bezterminowe użyczenie miejsc parkingowych inwestorowi, może być przedmiotem zarzutu w przyszłym postępowaniu przed organem architektoniczno-budowalnym, co do zgodności projektu budowlanego (określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych) z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec podnoszonego skargą zarzutu naruszenia wydaną decyzją interesu osób trzecich, w tym poprzez brak realnego zabezpieczenia inwestycji w sposób gwarantujący poszanowanie interesów tychże osób, Sąd podkreśla, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, a punktem odniesienia są obowiązujące przepisy prawa. Organ nie może więc w tej decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych prawem. Wynika to z istoty prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Regulacja treści decyzji wyznacza zakres badania sprawy oraz zakres dopuszczalnych przez ustawę rozstrzygnięć. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad niemających oparcia w przepisach prawa jest zakazane. Złamanie tego zakazu byłoby rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (patrz. Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2013, str. 451-455) Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, jak zdaje się oczekują skarżący, że dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle oczekiwanego przez nich sposobu zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości należącej do inwestora. Za zgodne z tą zasadą można uznać, określenie warunków dla zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej, która uzupełnia funkcję mieszkalną. Zgodnie z ustaleniami organu, parametry zabudowy budynku inwestora nie ulegną zmianie, a na działce nr [...] przy ul. [...] znajduje się szkoła podstawowa (usługi oświaty), i jak słusznie zauważył organ I instancji, przedszkola również pełnią taką samą rolę w zakresie oświaty. Znajdujące się w decyzji o warunkach zabudowy określenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Organ I instancji, wyjaśnił w treści uzasadnienia swej decyzji, że funkcja obiektu przedszkolnego nie stanowi inwestycji w rozumieniu przepisów prawa znacząco oddziaływującej lub mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie hałasu. Powyższe oznacza, iż organ ustalający warunki zabudowy nie miał obowiązku zbadania zgodności inwestycji w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu i zanieczyszczeń w środowisku, gdyż przewidziane jest ono dla przedsięwzięć oddziałujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Abstrahując od tego, że ww. ocena należy do właściwości innego organu niż wydającego decyzję o warunkach zabudowy, byłoby to badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi ponad miarę, jaka jest wymagana dla obiektu o funkcji przedszkola (usług oświaty). Brak też było podstaw do uściśleń w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej czy lokalizacji miejsc postojowych. Żaden przepis prawa nie zawiera tego rodzaju normy, która nakazywałaby konkretyzację ilościową tego rodzaju parametrów jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy (por. por wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11, opubl. w Lex nr 1367321). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na tym etapie, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona, nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest to zagadnienie właściwe przepisom prawa budowlanego (patrz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, ujmowanym jako proces budowlany, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów w tym organu administracyjno-budowlanego, który ocenia czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego), dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Ograniczenie to może wystąpić, o czym była wyżej mowa, ale jedynie w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem decyzji umożliwiających bezpośrednio realizację inwestycji czy zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zatem nie można zarzucić zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, że naruszają one interes prawny skarżących, wywiedziony z przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. W świetle powyższych rozważań, brak jest podstaw do uznania zasadności skargi i formułowania twierdzeń, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Reasumując skarga okazała się niezasadna. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku - o oddaleniu skargi.