II SA/Rz 798/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Piotr Popek Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ) nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na R.W. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" - w K. (dalej: strona/skarżący), w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w czasie kontroli drogowej w dniu 13 listopada 2016r. Ustalono wówczas, że autobusem marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą kierował S.G. który wykonywał przewóz w załodze wraz z K. K. oraz R.J. Organ stwierdził brak rejestrowania za pomocą urządzeń rejestrujących na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez kierowców K.K. i R.J. W związku z powyższym organ nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r.o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1907 – dalej: u.t.d.), stwierdzając naruszenie: -lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 5000 zł nie rejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - ponieważ naruszenie stwierdzono dwukrotnie kara pieniężna wyniosła 10 000 zł, - lp. 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 100 zł skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - z uwagi na dwukrotne stwierdzenie naruszenia kara pieniężna wyniosła 200 zł, - lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 200 zł skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę – z uwagi na ośmiokrotne stwierdzenie naruszenia kara pieniężna wyniosła 1800 zł. Łączna kara nałożona na przedsiębiorcę za stwierdzone naruszenia wyniosła 11 800 zł, lecz z uwagi na treść art. 92a ust. 2 u.t.d., podlegała ograniczeniu do kwoty 10 000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów art. 6, art.7, art.77 § 1, art.80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dowolną ocenę dowodów. Strona zakwestionowała możliwość jednoczesnego rejestrowania aktywności dla trzech kierowców za pomocą tachografu, zarzuciła naruszenie art. 4 lit. o Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006r.) – dalej: Rozporządzenie nr 561/2006, a także sprzeczność ustaleń organu zawartych w protokole kontroli i w decyzji. Kierowcy K. K. i R. J. w momencie kontroli nie prowadzili pojazdu, zatem nie można przyjąć, że pomimo zakończenia jazdy 6 godzin przed kontrolą, nadal powinni być traktowani jako kierowcy. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia okresów aktywności kierowców dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia te pozwoliły przyjąć, że w momencie kontroli kierującym był S. G., natomiast kierowcy K. K. oraz R. J. przebywając w autobusie wyjęli karty kierowców ukrywając swoje faktyczne aktywności tj. dyspozycyjność. Kierowcy ci skrócili dzienny okres odpoczynku o 4 godziny i 22 minuty, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej z lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwołał się do definicji "dziennego czasu prowadzenia pojazdu" zawartej w art. 4 lit. k Rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którą dzienny czas prowadzenia pojazdu oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku, a tygodniowym okresem odpoczynku. W związku z powyższym do dziennego czasu prowadzenia, jak i dziennego okresu pracy należy wliczyć wszystkie aktywności kierowcy pomiędzy dwoma prawidłowymi odpoczynkami (dziennymi bądź dziennym i tygodniowym). Wynika z tego, że kierowcy pozostający w pojeździe, którym nadal wykonywano przewóz drogowy, pomimo wyjęcia karty z tachografu, pozostawali w pracy. Zdaniem organu, zarówno kontynuowanie podróży powrotnej w kontrolowanym pojeździe, jak też powrót pojazdem zwolnionym z obowiązku automatycznego rejestrowania czasu pracy, nie jest traktowany jak odpoczynek. Organ uznał też za zasadne nałożenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia opisanego w lp. 6.2.1, tj. z tytułu nie rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Swoje ustalenia organ oparł na protokole kontroli, protokole przesłuchania w charakterze świadka jednego z kierowców oraz na wydrukach z danych kart kierowców i tachografu. W jego ocenie posiadany materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia kary pieniężnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, dowolnej ocenie dowodów oraz braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 w związku z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. przez przyjęcie, że trzech kierowców może równocześnie rejestrować swoje aktywności na kartach kierowców za pomocą jednego tachografu, art. 34 ust. 4 Rozporządzenia UE nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. UE L z 2014r. 60.1) przez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy znajduje się trzech kierowców są oni w stanie zapewnić włożenie kart kierowców w odpowiednie czytniki tachografu, art. 4 lit. o Rozporządzenia nr 561/2006 przez błędną jego subsumpcję, art. 4 lit. c Rozporządzenia nr 561/2006 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 9 Rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 34 ust. 1 Rozporządzenia nr 165/2014 przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Niezależnie od zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdza, że istnieją powody do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, z uwagi to, że rażąco narusza ona prawo tj. art.107 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Zalegająca bowiem w aktach sprawy decyzja organu drugiej instancji tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z dniem 1 czerwca 2017r. powołany przepis uległ zmianie ( przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - Dz.U. z 2017r. poz.935), polegającej na wyszczególnieniu elementów decyzji w odrębnych punktach. Obecnie stosownie do treści art.107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. W ocenie składu orzekającego na aprobatę zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt I GSK 246/12, że ustawodawca nakładając na organ wymogi formalne dla poprawnego wydania decyzji, a więc także w zakresie jej podpisania, spełnia funkcję gwarancyjną dla strony, która nie może mieć wątpliwości, że decyzja pochodzi od organu administracji publicznej i wydana została przez upoważniony podmiot. Podpis takiej osoby jest zatem niezbędnym elementem decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak jednego z podstawowych elementów decyzji administracyjnej oznacza, że wydana decyzja w sposób rażący narusza prawo tj. art.107 § 1 k.p.a., a to – stosownie do treści art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. - uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem brak podpisu powoduje, że nie ma możliwości zweryfikowania uprawnienia do wydania decyzji, wobec czego następują skutki takie, jakby decyzję podpisała osoba nieupoważniona. Decyzji zawierającej tego rodzaju uchybienia nie można uznać za akt wydany przez organ praworządnego państwa, a to uzasadnia uznanie, że powyższe naruszenie art.107 § 1 k.p.a. ma charakter rażący i wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Powyższy skutek powinien nastąpić niezależnie od tego, czy przesłany stronie egzemplarz decyzji zawiera podpis czy nie. Nawet bowiem gdyby egzemplarz doręczony stronie zawierał podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, to nie zmienia to faktu, że w aktach pozostaje egzemplarz niepodpisany. Należy zauważyć, że wydawane w postępowaniu administracyjnym decyzje nie są doręczane w odpisach, lecz każdy z egzemplarzy doręczanych stronom postępowania i egzemplarz pozostawiony w aktach administracyjnych sprawy, stanowią oryginały decyzji, które powinny być co do treści i formy identyczne. Powinny one zawierać wszystkie niezbędne elementy, w tym podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozważyć należy również sytuację, gdy zarówno zalegający w aktach egzemplarz decyzji, jak i ten, który doręczono stronie, są niepodpisane. W doktrynie funkcjonuje pogląd, że niepodpisana decyzja jest decyzją nieistniejącą, a w konsekwencji nie może być przedmiotem skargi. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23; Czesław Martysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 20 i 21 - Lex). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela, bowiem uznanie, że mimo doręczenia stronie wadliwego aktu, decyzja w istocie nie została wydana i strona nie może jej zaskarżyć, stałoby w sprzeczności z zasadą państwa prawa, ponieważ faktycznie powodowałoby przerzucenie negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu na stronę postępowania. Niewątpliwie bowiem niekorzystne dla strony byłoby uznanie, że jej skarga podlega odrzuceniu, mimo że to przedstawiciel organu popełnił błąd, a strona jedynie skorzystała ze swojego uprawnienia do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu najbardziej pożądane w takiej sytuacji jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż orzeczenie takie niweluje skutki niezgodnego z prawem działania organu i skłania go do wydania nowej, prawidłowo podpisanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania, ponieważ strona przed zamknięciem rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów, mimo pouczenia o treści art.210 § 1 P.p.s.a.