II OZ 1544/17

Dnia 12 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 717/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073) oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. postanowienie NSA z 13 lipca 2017 r., II OZ 728/17), stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów; decyzja ta określa podstawowe parametry inwestycji i jest przedkładana przy wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże realizacja inwestycji na podstawie tylko i wyłącznie warunków zabudowy (bez pozwolenia na budowę) jest niemożliwa. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Drugim argumentem przemawiającym za oddaleniem wniosku o wstrzymanie wykonania jest nieprzedstawienie okoliczności uzasadniających to wstrzymanie. Uzasadnienie skargi zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji, zaś nie odwołuje się do okoliczności przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem sąd w postępowaniu wpadkowym dotyczącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może rozważać okoliczności stanowiących zarzuty skargi, a wyłącznie okoliczności z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazania tych ostatnich zabrakło, co zobowiązywało sąd do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że sąd nie może również poszukiwać takich okoliczności z urzędu. Nie prowadzą do uwzględnienia wniosku argumenty z jego uzasadnienia o możliwości przedłożenia zaskarżonej decyzji w innym postępowaniu (prowadzonym na podstawie art. 71 Prawa budowlanego). Dołączenie decyzji o warunkach zabudowy do innej dokumentacji i jej późniejsze wykorzystanie dla celów zamierzonych przez inwestora nie jest argumentem mogącym spowodować udzielenie ochrony tymczasowej. Inwestor ma możliwość korzystania z rozstrzygnięć przez siebie uzyskanych w sposób zgodny z prawem i przez siebie zamierzony. Natomiast decyzje uzyskane w wyniku takich postępowań podlegają odrębnemu zaskarżeniu i jeśli będą miały przymiot wykonalności, również można wnosić o wstrzymanie ich wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy przymiotu wykonalności nie posiada i nie nadaje jej tego przymiotu fakt jej wykorzystania w innym postępowaniu. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł K. K., podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie wykazał przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również, że skarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności przez co niemożliwym jest wstrzymanie jej wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Trafnie Sąd wskazał, że tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest ugruntowane. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. A zatem aktualnie prowadzenie procesu inwestycyjno-budowlanego nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte "zgody" administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego polegającego w tym wypadku na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie dwóch budynków gospodarczych oraz zmianie sposobu użytkowania jednego z nich na budynek mieszkalny, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Poza tym podnoszone w zażaleniu argumenty związane z ograniczeniem zabudowy i prawidłowego użytkowania nieruchomości skarżącego dotyczą kwestii legalności decyzji o warunkach zabudowy, co nie może być oceniane na etapie rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W innym wypadku doszłoby do przesądu. Kwestia zaś nasłonecznienia związana jest z oceną legalności konkretnego rozwiązania projektowego, a więc na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane. Z tych względów uznać należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.