II OZ 728/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 157/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i odmowie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 157/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku K.W. (dalej jako Skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] ustalającą, na wniosek B.C. warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zjazdem na działkach ewid. nr [...],[...],[...] oraz [...] przy ul. [...] w R. oraz o zawieszenie postępowania sądowego w pkt I odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w pkt II odmówił zawieszenia postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że udzielenie ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). może dotyczyć takich aktów, które podlegają wykonaniu, dobrowolnemu lub przymusowemu, i wymagają wykonania, które w ten sposób zazwyczaj prowadzą do zmiany pewnej sytuacji faktycznej i prawnej. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest wydana w oparciu o przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która zasadniczo nie stanowi sama w sobie podstawy do realizacji inwestycji. Jej uzyskanie jest natomiast jednym z warunków ubiegania się np. o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie określonym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dopiero pozwolenie na budowę (albo skutecznie wniesione zgłoszenie) stwarzają prawną możliwość realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera natomiast w swej treści obowiązków bądź uprawnień, których wykonanie mogłyby wywołać skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., a wskazuje jedynie rodzaj możliwej do zrealizowania na danym terenie inwestycji bądź możliwą w danych warunkach terenowych zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Nie rodzi ona także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 upzp). Sąd podkreślił, że podniesiony przez skarżącego ogólny argument "o powstaniu nieodwracalnych skutków związanych z zachowaniem bezpieczeństwa powszechnego" nie został w żaden sposób uzasadniony, a okoliczności tej nie sposób potwierdzić na podstawie akt sprawy. Abstrahując od występującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sporu o atrybut wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby wykorzystanie przez inwestora otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy mogło łączyć się z niebezpieczeństwem wywołania zdarzeń określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego powodu Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem nie wystąpiły przesłanki do podjęcia przez Sąd takiej decyzji procesowej określone w art. 124, 125 i 126 p.p.s.a. Argumentacji wniosku nie sposób przyporządkować do żadnej z wymienionych w nich podstaw. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący zaskarżył je w całości. W uzasadnieniu przedstawiono szeroką argumentację wskazującą według Skarżącego na wadliwość zaskarżonej decyzji. Realizacja inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w istniejącym stanie faktycznym bez opracowania geodezyjno - kartograficznego obszaru otaczającego teren inwestycji w pasie co najmniej 30 metrów oraz ustalenia stref ochronnych, może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Dalej Skarżący wskazuje, że funkcjonująca na tym terenie w ruchu ciągłym inwestycja górnicza, powoduje ograniczenia w zabudowie sąsiedniej. Może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa budowy i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego - publicznej drogi lokalnej, jeżeli nie zostaną uwzględnione podczas projektowania realizacji określone w sentencji postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. znak. [...] warunki wynikające z § 167 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych. Takie działanie może powodować trudne do odwrócenie skutki. Nie tylko materialne ale zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego i możliwości utraty mienia, zdrowia i życia mieszkańców. Konieczność zawieszenia postępowania Skarżący upatruje w przepisie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja obarczona byłaby wadą rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: I OZ 801/11). Wstrzymanie wykonania aktu polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które on wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] ustalającą, na wniosek B.C. warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zjazdem na działkach ewid. nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w R., nie nadaje się do wykonania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OZ 949/15). Dlatego też Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Abstrahując od możliwości wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, co zostało wyżej wykluczone z uwagi na charakter tej decyzji, należy stwierdzić, że Skarżący w żaden sposób w zażaleniu nie wykazuje, że to z uwagi na skutki wywołane wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy ma być ona wstrzymana. Skarżący wskazuje, że, cytuję "funkcjonująca na tym terenie w ruchu ciągłym inwestycja górnicza, powoduje ograniczenia w zabudowie sąsiedniej. Może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa budowy i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego - publicznej drogi lokalnej, jeżeli nie zostaną uwzględnione podczas projektowania realizacji określone w sentencji postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. znak. [...] warunki wynikające z § 167 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych. Takie działanie może powodować trudne do odwrócenie skutki. Nie tylko materialne ale zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego i możliwości utraty mienia, zdrowia i życia mieszkańców." Skarżący myli zagrożenie mogące powstać w sytuacji kiedy treści decyzji o warunkach zabudowy zostaną wprowadzone w życie poprzez decyzję o pozwoleniu na budowę z brakiem takiego zagrożenia na etapie wydania samej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie stanowi ona podstawy dla podejmowania działań zmierzających do zmian w zagospodarowaniu terenu. Skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy bowiem nie przewiduje ona postanowień wskazanych przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w piśmie znak. [...] wynikających z § 167 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych. Brak określonych postanowień w decyzji o warunkach zabudowy może stanowić co najwyżej o wadliwości takiej decyzji, co nie jest przedmiotem oceny podczas rozpatrywania wniosku o wstrzymanie. Skoro to decyzja o pozwoleniu na budowę prowadzi do urzeczywistnienia wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy postanowień, to tym samym decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie stwarza zagrożenia w postaci powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie może stanowić podstawy podjęcia czynności bezpośrednio związanych z realizacją inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą bowiem nie wystąpiły żadne okoliczności przewidziane w art. 124, 125 i 126 p.p.s.a. Wskazywany przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten mówi zatem o możliwości zawieszenia postępowania ale na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy a nie postępowania przed sądem administracyjnym wywołanego skargą. Wyjaśnić należy wnoszącemu zażalenie - na co trafnie zwrócił też uwagę Sąd pierwszej instancji - że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł dokonać oceny zarzutów skargi ani odnieść się do podnoszonych przez skarżącego kwestii merytorycznych, związanych z prawidłowością wydania zaskarżonej decyzji Z tych wszystkich przyczyn Sąd pierwszej instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.