II SA/Łd 738/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego i jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., w sprawie uznania za nienależne pobrane przez B.B. świadczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2017r. do 31 maja 2017r. w kwocie 765,00 zł oraz zobowiązania do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że świadczeniobiorca zasiłku pielęgnacyjnego M. B. zmarł w dniu 6 maja 2017r. Organ wypłacił zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 stycznia 2017r. do 31 maja 2017r. w dniu 12 maja 2017r., tj. po śmierci świadczeniobiorcy. Zgodnie zatem z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny wypłacony po śmierci M. B. należało uznać za nienależnie pobrany jako wypłacony pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia. Organ podkreślił, że zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie z zabezpieczenia społecznego, po śmierci uprawnionego nie przysługuje, ponieważ jest ściśle związany z osobą zmarłą i nie podlega masie spadkowej. Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji B.B. podniosła, że skoro M. B. zmarł, to ona jako jego żona była uprawniona do odbioru zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja o przyznaniu świadczenia została wydana za życia uprawnionego dlatego do śmierci świadczenie było należne i zasadna była jego wypłata po śmierci. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) – zwanej dalej "u.ś.r." – i wyjaśnił, że obecne brzmienie, uznające za świadczenie nienależnie pobrane również świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, wskazany artykuł otrzymał na skutek nowelizacji z dnia 24 lipca 2015r. Wprowadzenie powyższej regulacji wypełniło lukę prawną, która uniemożliwiała uzyskanie zwrotu nienależnego świadczenia na gruncie prawa administracyjnego od osoby niebędącej adresatem decyzji administracyjnej. Powyższy przepis dotyczy więc sytuacji, gdy świadczenie wpływa na rachunek bankowy będący współwłasnością osoby uprawnionej do świadczeń oraz osoby trzeciej, jak również gdy osoba uprawniona do danego świadczenia upoważniła inną osobę do pobierania środków pieniężnych znajdujących się na rachunku. Są to więc sytuacje, w których osoba niebędąca uprawnioną do danego świadczenia, wypłaca, po śmierci uprawnionego, przekazywane na rachunek bankowy świadczenia choć świadczenia te mają charakter osobisty, co oznacza, że przysługują wyłącznie osobie uprawnionej, zatem prawo do ich otrzymywania ustaje wraz ze śmiercią osoby uprawnionej. Zdaniem Kolegium nowelizacja definicji świadczenia nienależnie pobranego w sposób wskazany powyżej pozwala na wydanie decyzji o uznaniu danych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu podmiotu, który nie był adresatem decyzji uprawniającej do danych świadczeń, a następnie - w sytuacji braku zwrotu tych świadczeń - wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Do czasu wejścia w życie ww. przepisu, w sytuacji, gdy osoba bliska, nie informując organu o śmierci osoby uprawnionej, pobierała w dalszym ciągu należne zmarłemu świadczenie, organ nie był kompetentny, aby uznać członka rodziny za osobę, która pobrała dane świadczenie nienależnie, nie była ona bowiem nigdy do takiego świadczenia uprawniona. Okoliczność, iż świadczenia rodzinne, w tym zasiłek pielęgnacyjny przekazywane są na podany przez uprawnionego rachunek bankowy, spowodowała konieczność wprowadzenia regulacji pozwalającej na uzyskanie przez organ zwrotu przekazanych kwot również bezpośrednio od instytucji prowadzącej rachunek bankowy. Powyższe dokonane zostało wspominaną wyżej nowelizacją, ma mocy której dodano art. 30a u.ś.r., upoważniający organ do domagania się zwrotu przez podmiot prowadzący rachunek płatniczy oraz bank i spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową prowadzące rachunek inny niż płatniczy, a także wydawcę instrumentu płatniczego, organowi właściwemu, kwoty świadczeń rodzinnych przekazanych po dniu śmierci osoby uprawnionej na ten rachunek albo instrument płatniczy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżąca w dniu 31 maja 2017r. zapoznając się z aktami sprawy poinformowała organ, że dokonała wypłaty z powyższego rachunku nienależnego jej świadczenia, tj. zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, w przypadku świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. wydawana jest decyzja nakazująca zwrot nienależnie pobranych kwot. Ponadto, inaczej niż w przypadku osób uprawnionych do świadczeń, nie istnieje obowiązek pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia osoby, która bez wiedzy organu uzyskuje dostęp do kwot przekazanych tytułem świadczenia, gdyż osoba ta nie jest adresatem decyzji. W stosunku do niej pobrane ze wspólnego rachunku bankowego świadczenie zawsze będzie nienależnym, wobec czego nie ma obowiązku uznawania go za nienależnie pobrane. Organ II instancji podkreślił zatem, że biorąc pod uwagę fakt, że M. B. zmarł w dniu 6 maja 2017r. przelew z tytułu ww. świadczenia, który wpłynął po jego śmierci był wobec niemożności przeznaczenia kwoty świadczenia na własne potrzeby uprawnionego, nienależny. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulują kwestii prawa do świadczenia za miesiąc, w którym nastąpiła śmierć uprawnionego, tak jak to czyni ustawa z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w art. 136a ust. 2, stanowiąc, iż w razie śmierci emeryta lub rencisty wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zmarł emeryt lub rencista. Jednakże mając na uwadze charakter zasiłku pielęgnacyjnego, który jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnionego i wynika z jej niezdolności do samodzielnej egzystencji, uznać należało, iż świadczenie przekazane po dniu, w którym nastąpiła śmierć podlegać będzie zwrotowi, wobec faktu jego niespożytkowania przez osobę, której przysługuje, zgodnie z celem jego przyznania. W ocenie Kolegium dokonując po śmierci męża wypłaty świadczeń wpływających na rachunek bankowy skarżąca musiała mieć świadomość, że świadczenie pielęgnacyjne jest w stosunku do niej świadczeniem nienależnym. Niewątpliwie świadomość tę musiała zyskać już w dniu śmierci męża, tj. 6 maja 2017r., zatem każde świadczenie wypłacone jej po tej dacie było świadczeniem nienależnie pobranym. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła B.B., zarzucając jej błędne przyjęcie, iż świadczenie zostało wypłacone za okres od 1 stycznia do 31 maja 2017r. innej osobie, niż ta która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że stroną postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zasiłek pielęgnacyjny jest osoba niepełnosprawna - ubiegająca się o to świadczenie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Dalej skarżąca wskazała, że o powyższe świadczenie wystąpiła w zaistniałym przypadku żona uprawnionego w czasie kiedy jej mąż jeszcze żył. M.B., któremu zostało przyznane świadczenie zmarł dnia 6 maja 2017r., wobec czego jego małżonka B.B. była uprawniona do odbioru zasiłku pielęgnacyjnego za pełne miesiące: styczeń, luty, marzec, kwiecień oraz po stosownym rozliczeniu za miesiąc maj. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji o wygaśnięciu prawa z chwilą śmierci uprawnionego. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w tym przypadku jest data zgonu osoby uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołując skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zatem do dnia śmierci M. B. miał ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną, a zatem śmierć tej osoby powoduje, że prawo do owego zasiłku wygasa z mocy prawa z chwilą śmierci uprawnionego. Decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny została wydana [...] kwietnia 2017r. czyli za życia osoby uprawnionej. Organ wypłacił świadczenie w dniu 12 maja 2017r. czyli 6 dni po śmierci uprawnionego. Skarżąca podniosła, że wraz ze śmiercią uprawnionego czyli z dniem 6 maja 2017r. prawo do przedmiotowego świadczenie wygasło, jednakże do dnia 6 maja 2017r. było ono należne, jako przyznane na podstawie decyzji administracyjnej jeszcze za życia uprawnionego. Zdaniem skarżącej wypłata zasiłku pielęgnacyjnego stanowi jedynie czynność materialno-techniczną i jest czynnością następczą po przyznaniu tego prawa przez Organ. Nie może mieć znaczenia czas kiedy doszło "fizycznie" do jego wypłaty. Treść przepisów art. 16, art. 23 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że z ustalonego prawa do świadczenia wynika obowiązek wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego przez właściwy organ na rzecz osoby uprawnionej oraz uprawnienie do podjęcia tego zasiłku przez osobę uprawnioną, o którym mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, skarżąca uważa, iż jeżeli osoba, która miała ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., dożyła pierwszego dnia miesiąca następnego po miesiącu, w którym wypłacono jej świadczenie, obowiązkiem organu jest wypłacenie świadczenia za ten kolejny miesiąc - nie ma przy tym znaczenia, że osoba uprawniona zmarła w tym miesiącu, skoro dopiero z datą jej śmierci prawo do zasiłku wygasło. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się bowiem w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). To przesądza o możliwości przeznaczenia zasiłku na wskazany w ustawie cel przez osobę uprawnioną przez cały okres miesiąca aż do chwili zgonu - w całości albo w części. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej powoływaną jako p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, natomiast stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie definicją zasiłku pielęgnacyjnego, zawartą w art. 16 ust. 1 u.ś.r. jest to świadczenie, które przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W tym znaczeniu jest świadczenie o charakterze osobistym, że przeznaczone jest dla osoby niepełnosprawnej, a nie jej opiekuna i związane jest ściśle z osobą beneficjenta. Spór w sprawie dotyczy obowiązku zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ żąda zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, który został podjęty z rachunku bankowego przez żonę uprawnionego tuż po jego śmierci. Jednakże istotne jest to, że w przeważającej części zasiłek pielęgnacyjny dotyczył okresu, w którym beneficjent był uprawniony do jego pobierania. Zasiłek pielęgnacyjny został bowiem przyznany M.B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 roku za okres od 1 stycznia 2017 roku do dnia 31 stycznia 2020 roku. Organ określił w decyzji, że świadczenie będzie wypłacane na rachunek bankowy i ustalił, że świadczenie za okres styczeń – maj 2017 roku zostanie wypłacone do dnia 16 maja 2017 roku. M. B. zmarł w dniu 6 maja 2017 roku, świadczenie zostało pobrane przez żonę uprawnionego w dniu 16 maja 2017 roku. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Nietrafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek opisany w przytoczonym wyżej art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. W ocenie sądu w przepisie tym chodzi o sytuacje, gdy dojdzie do wypłaty świadczenia za okres, w którym nie przysługiwałoby ono uprawnionemu, czyli także gdy doszło do wypłaty przyznanych uprzednio świadczeń, ale za okres przypadający po śmierci osoby uprawnionej. Wniosek taki wynika też z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP VII kadencji nr druku sejmowego 3584), którą to nowelizacją wprowadzono cytowane wcześniej brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. W uzasadnieniu projektu zwraca się uwagę na konieczność uregulowania sytuacji, gdy po śmierci osoby uprawnionej organ pomocowy nadal przekazuje środki z tytułu świadczeń na rachunek bankowy. W ocenie sądu regulacja powyższa ma chronić przed wypłatą świadczeń, które w istocie nie przysługiwały, gdyż dotyczyły okresu po śmierci uprawnionego. Inaczej jednak było w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści art. 32 ust. 1d u.ś.r. decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny staje się z mocy prawa natychmiast wykonalna. Oznacza to, że z dniem [...] kwietnia 2017 roku (data decyzji przyznającej świadczenie) zasiłek pielęgnacyjny za okres styczeń – 6 maja 2017r. był świadczeniem należnym M. B.. Zasiłek wypłacony po miesiącu, na jaki został przyznany mógł zostać przeznaczony na pokrycie kosztów poniesionych wcześniej. Równowartość zasiłku za okres styczeń – kwiecień stała się wierzytelnością przysługującą uprawnionemu. Wierzytelności wchodzą zaś w skład masy spadkowej. Wobec powyższego podjęcie świadczenia przez żonę za okres do dnia śmierci beneficjenta nie nastąpiło z naruszeniem normy art. 16 ust. 1 u.ś.r. Nie jest to bowiem świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. Organy zatem w sposób wadliwy zastosowały powyższą normę prawa materialnego, bezzasadnie przyjmując, iż skarżąca nienależnie pobrała świadczenie. Trafnie natomiast Kolegium wskazuje, że ustawodawca nie uregulował w ustawie o świadczeniach rodzinnych kwestii zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, gdy przysługiwał on za niepełny miesiąc. W art. 16 ust. 4 u.ś.r. określa się jedynie miesięczną wysokość świadczenia. Jest to istotnie luka w prawie. Zasady ustalania wysokości świadczeń za niepełne miesiące zostały bowiem expressis verbis sprecyzowane w stosunku do innych świadczeń opiekuńczych, wypłacanych w odstępach miesięcznych, jak specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ust. 7 u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 4 u.ś.r.), czy świadczeń rodzicielskich (art. 17c ust. 7 u.ś.r.). Ustawodawca we wskazanych przepisach przewidział wypłatę świadczeń proporcjonalnie do liczby dni w miesiącu, za które świadczenie przysługuje. Przyjęcie analogicznego rozwiązania w przypadku żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nie wydaje się niemożliwe, skoro jest on również świadczeniem przyznawanym na pokrycie miesięcznych wydatków, zaś do 6 maja 2017 roku M. B. był uprawniony do jego otrzymania. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię prawa i obliczą wysokość należnego do zwrotu zasiłku (za okres 7-31 maja 2017) z jej zastosowaniem. k.ż.