II SA/Rz 923/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej następnie "K.p.a.". We wniosku z dnia 24 kwietnia 2017 r. B. O. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego na dwójkę wnuków: E. B. i D. B. Do wniosku tego strona dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt [...] powierzające jej, jako babce, opiekę nad wymienionymi dziećmi na czas trwania postępowania o umieszczenie ich w rodzinie zastępczej i ustalające miejsce pobytu dzieci przy babce. W dniu 26 kwietnia 2017 r. B. O. złożyła przed organem oświadczenie, wedle którego nie posiada innego orzeczenia sądowego dotyczącego ustanowienia jej opiekunem prawnym E. B. i D. B. W oparciu o powyższe, Prezydent Miasta [...] w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję, którą odmówił przyznania B. O. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego na wymienione dzieci. Organ wskazał, że świadczenie takie przysługuje m. in. opiekunowi prawnemu oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, przy czym przez tego ostatniego należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie tego dziecka. Prezydent podkreślił, że zgodnie ze wskazanym postanowieniem sądu powszechnego, B. O. powierzono pieczę faktyczną nad dziećmi. W świetle jednak art. 153 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, objęcie opieki następuje przez złożenie przyrzeczenia przed sądem opiekuńczym. Wymieniona nie została jeszcze ustanowiona opiekunem prawnym małoletnich dzieci E. B. i D. B. Uprawnienie to przysługuje zaś dopiero po ustanowieniu przez sąd opieki prawnej i objęciu jej. B. O. odwołała się od tej decyzji uznając ją za niezgodną z prawem i krzywdzącą, zarówno dla niej, jak i dla dzieci. Wskazała, że zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), określanej dalej jako "u.ś.r.", zasiłek rodzinny przysługuje m. in. opiekunowi faktycznemu dziecka, którym ona właśnie jest. Dodatkowo dysponuje zaś orzeczeniem sądowym powierzającym jej taką opiekę. SKO nie uznało argumentacji strony za uzasadnioną i decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zakwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że poza rodzicami, podmiotami uprawnionymi do świadczenia rodzinnego są opiekun prawny lub opiekun faktyczny, przy czym ten ostatni musi spełnić dodatkową przesłankę, a mianowicie wystąpić do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka. W ocenie Kolegium, odwołująca się nie jest opiekunem faktycznym dzieci w rozumieniu u.ś.r., bowiem nie wystąpiła do sądu o przysposobienie E. i D. B. Wstąpiła natomiast o ustanowienie jej opiekunem prawnym wymienionych, z tym, że na obecną chwilę nie legitymuje się stosownym orzeczeniem sądowym. Orzeczenie sądu o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka stanowi tymczasem dowód w postępowaniu o przyznanie zasiłku rodzinnego, co wynika z brzmienia § 2 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 2284). SKO zwróciło uwagę, że postępowanie o ustanowienie odwołującej się opiekunem prawnym dzieci toczy się. Objęcie opieki jest zaś aktem sformalizowanym i następuje poprzez złożenie przed sądem opiekuńczym stosownego przyrzeczenia, którego treść określają stosowne regulacje prawne. Końcowo organ zwrócił jeszcze uwagę na bezwzględnie obowiązujący charakter unormowań u.ś.r., uniemożliwiający kierowanie się zasadami słuszności nawet w bardzo ciężkich okolicznościach życiowych strony. B. O. zaskarżyła powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uznając ją za niezgodną ze stanem faktycznym, prawnym i krzywdzącą. Zwróciła uwagę na bardzo trudną sytuację materialną i bytową dzieci, których matka zmarła na skutek ciężkiej choroby w ubiegłym roku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli sądu administracyjnego poddane są m. in. decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd sprawuje ją pod kątem zgodności z prawem, o czym przesądza z kolei brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Nie wszystkie jednak uchybienia przepisom prawa odnoszą skutek w postaci eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego, a tylko te określone w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w razie, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Unormowanie powyższe obliguje z kolei do uchylenia decyzji w całości lub w części, jeśli stwierdzone zostanie naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 1 pkt 1 P.p.s.a.). Brak tego rodzaju uchybień powoduje, że złożona skarga winna podlegać oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, czego materialnoprawną podstawę stanowią regulacje ustawy o oświadczeniach rodzinnych. Jako podmiot uprawniony do uzyskania tego rodzaju świadczenia art. 4 ust. 2 tego aktu wskazuje: rodziców, jedno z rodziców, opiekuna prawnego dziecka (pkt 1), opiekuna faktycznego dziecka (pkt 2), osobę uczącą się (pkt 3). Należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 3 pkt 14 wyżej wymienionej ustawy, zawierającego definicję opiekuna faktycznego. Pod pojęciem tym ustawa rozumie mianowicie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła ona do sądu rodzinnego o przysposobienie tego dziecka. Wspomniana ustawa nie definiuje natomiast określenia opiekun prawny, co powoduje konieczność sięgnięcia w tym zakresie do regulacji ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 poz. 682), określanej w dalszej części jako K.r.i.o.". I tak, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II niniejszego kodeksu. Chodzi tutaj o sytuację, gdy żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani (art. 94 § 3 K.r.i.o.). Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (art. 155 § 1 K.r.i.o.). Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów poniższych (art. 155 § 2 K.r.i.o.). Unormowana w Tytule III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego instytucja opieki oznacza zatem system ustawowej pieczy nad osobami, które z mocy prawa wymagają pieczy prawnej, nie mogą bowiem uczestniczyć w obrocie prawnym oraz decydować samodzielnie we własnych sprawach. Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 153 K.r.i.o., zgodnie z którym objęcie opieki następuje przez złożenie przyrzeczenia przed sądem opiekuńczym. Opiekun powinien objąć swe obowiązki niezwłocznie. Objęcie opieki jest aktem sformalizowanym i następuje przez złożenie przed sądem opiekuńczym przyrzeczenia. Odebranie przyrzeczenia powinno nastąpić bezpośrednio po ogłoszeniu postanowienia o ustanowieniu opiekuna, które z mocy art. 578 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego jest skuteczne z chwilą ogłoszenia. Wedle stanowiska przedstawicieli nauki prawa, art. 153 K.r.i.o. wprowadza zasadę, zgodnie z którą złożenie przyrzeczenia ma charakter konstytutywny, prowadząc do powstania stosunku prawnego opieki. Stosunek taki powstaje z chwilą złożenia przyrzeczenia, a nie z chwilą wydania postanowienia przez sąd opiekuńczy o ustanowieniu opieki i powołaniu opiekuna (Jędrejek Grzegorz, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Opieka i kuratela. Komentarz do art. 145-184). Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że słusznie rozpoznające niniejszą sprawę organy uznały, że B. O. nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji także i do otrzymania dodatków do niego jako mających charakter wtórny w stosunku do tegoż świadczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca sprawuje jedynie rzeczywistą pieczę nad swoimi wnukami, która nie jest ani pieczą faktyczną w rozumieniu art. 2 pkt 10 u.p.w.d., ani też pieczą prawną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów K.r.i.o. B. O. nie wystąpiła mianowicie o przysposobienie E. B. i D. B., a tym samym nie może zostać uznana za opiekuna faktycznego tychże dzieci. Nadto zaś, nie została ona ustanowiona opiekunem prawnym wymienionych dzieci. Jak zaś słusznie podkreśliło SKO, do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego należy dołączyć orzeczenie sądu o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka, co wynika z treści § 2 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Uzasadniając swoje żądanie strona powołuje się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia, mocą którego - na czas trwania postępowania o zmianę zarządzeń opiekuńczych i o umieszczenie E. B. i D. B. w rodzinie zastępczej - powierzono jej opiekę nad tymi dziećmi, ustalając jednocześnie miejsce ich pobytu przy niej. Wbrew jednakże twierdzeniom skarżącej, powyższego orzeczenia nie można uznać za równoznacznego z orzeczeniem ustanawiającym opiekę w oparciu o regulację art. 145 i nast. K.r.i.o., zwłaszcza, że wydano je w ramach zabezpieczenia, a zatem z istoty ma ono tymczasowy i prowizoryczny charakter. Strona sama zaś przyznała w toku postepowania administracyjnego (oświadczenie z dnia 26 kwietnia 2017 r.), że nie dysponuje innym orzeczeniem sądowym w istotnym dla sprawy zakresie. Na rozprawie sądowej podkreśliła zaś, że sprawa o ustanowienie opieki jest w toku. Skoro materiał dowodowy sprawy nie dostarczył argumentu, iż B. O. wystąpiła o przysposobienie E. B. i D. B. bądź też, że została ona ustanowiona opiekunem prawnym wymienionych, to Prezydent Miasta [...] nie miał innej możliwości jak wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. SKO musiało zaś takie rozstrzygnięcie - jako zgodne z prawem - utrzymać w mocy. Nie kwestionując zatem czynności skarżącej składających się na wychowanie wnucząt, organy nie miały jednocześnie podstaw do udzielenia jej żądanego wsparcia, a to z racji na jednoznaczne w tym zakresie brzmienie obowiązujących regulacji prawnych, do których organy miały obowiązek się zastosować w myśl zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. Tym samym, poza zakresem kompetencji organów znajdowało się zastosowanie innych niż ustawowe okoliczności, ze względu na brak uznania w przedmiotowym zakresie. Wobec tego zaś, zasadnie organy nie czyniły dalszych ustaleń odnośnie wyczerpania w warunkach sprawy pozostałych przesłanek świadczenia, które w zaistniałej sytuacji byłyby zupełnie zbędne. Reasumując, znajdującego się w aktach sprawy postanowienia sądu powszechnego nie można wbrew temu, co twierdzi skarżąca, utożsamiać z orzeczeniem sądu o ustanowieniu opieki w rozumieniu K.r.i.o., a zatem wymieniona nie spełnia podmiotowej przesłanki przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Z tych przyczyn, orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.