IV SA/Wa 1935/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej Wojewodą), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej Starostą) z dnia [...].03.2016 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej działek o numerach: [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W.. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] grudnia 2015 r. L. J. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie decyzji wywłaszczeniowej dla wskazanych działek. Prezydent W. przekazał ten wniosek Wojewodzie [...], argumentując to koniecznością wyłączenia się od jego rozpoznania, stosownie do art. 24 k.p.a. Wskazał, że jest zarówno organem wykonującym funkcje administracji publicznej w zakresie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jak również stroną przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Postanowieniem z dnia [...].02.2016 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], jako organ właściwy do rozpoznania wniosku L. J. z dnia [...] grudnia 2015 r. W wyniku tego, postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wywłaszczeniowej tyczącej działek o numerach: [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W.. Wojewoda utrzymał je w mocy zaskarżonym postanowieniem, na skutek rozpoznania zażalenia L. J., kwestionującego rozstrzygnięcie Starosty [...]. Zdaniem Wojewody, zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Ustalenia Starosty były prawidłowe. Na poparcie swego stanowiska Organ odwoławczy powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3214/15. Podkreślił zatem, że art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania, wywieszonym w urzędzie starostwa powiatowego, po upływie terminu, o którym mowa w art. 114 ust. 4. Odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje zaś w drodze decyzji. Mając na względzie wskazane regulacje, Wojewoda stwierdził, że L. J. nie mógł skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest on bowiem ani podmiotem, który zamierza zrealizować cel publiczny na przedmiotowej nieruchomości, ani też nie jest podmiotem umocowanym do działania w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. L. J. jest współwłaścicielem nieruchomości, której wniosek wywłaszczeniowy dotyczy i nie ma prawnych możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w tym trybie. Zatem fakt ten musiał skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. We wniesionej skardze L. J. stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe co do wskazanych działek wszczęte było już dawno poprzez różne akty administracyjne, ograniczające jego prawo własności, z których większość została wydana przez Urząd W.. Podniósł, że w art. 112 u.g.n. wywłaszczenie zostało zdefiniowane nie tylko jako pozbawienie własności lecz również jako ograniczenie prawa własności decyzją. Zaprezentował przy tym pogląd, że Prezydent W. w istocie złożył wniosek wywłaszczeniowy na podstawie art. 115 u.g.n., skoro w piśmie o przekazaniu wniosku do Wojewody stwierdził, że występuje w tej sprawie jako Organ i jako ubiegający się o wywłaszczenie. Podniósł nadto, że uprawnienie do złożenia wniosku z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje również podmiotowi zamierzającemu realizować cel publiczny. On natomiast jest zmuszony do jego realizacji przepisami ustawy o lasach, nakładającymi na niego obowiązki wykonywania gospodarki leśnej - zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu -pomimo, że ustawowym celem funkcjonowania lasu ochronnego nie jest pozyskiwanie drewna, lecz zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego państwa. Zdaniem Skarżącego, ekstensywna gospodarka leśna w lesie ochronnym jest ekonomicznie nieopłacalna. Zatem Lasy Państwowe, mające w swoich zasobach duże obszary lasów ochronnych, są dotowane z funduszu leśnego, na który składają się leśnicy prywatni. Wyjaśnił, że las nie jest dla niego miejscem rekreacji lecz przymusowej darmowej pracy, narażającej go nadto na wysokie grzywny i kary administracyjne, z tytułu wprowadzania drewna do obrotu. Stwierdził też, że możliwe do pozyskania, niewielkie ilości drewna, nie rekompensują kosztów prowadzonej gospodarki leśnej. Z tego Skarżący wnosił, że akt wywłaszczenia dawno już został dokonany, ale bez decyzji wywłaszczeniowej. Zapomniano o niej ,w celu uniknięcia zapłaty stosownego odszkodowania. Postępowania wywłaszczeniowe nie zostały zakończone prawidłową i prawomocną decyzją, chociaż ochrona siedliska przyrody, jakim jest jego las, na którym ustanowiono kilka form ochrony przyrody, stanowi cel publiczny opisany w art. 6 ust 9b u.g.n. Konkludując L. J. stwierdził, że wobec pozbawienia go wszystkich atrybutów własności, wnosi o wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art.119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego ten tryb mógł znaleźć zastosowanie. Sprawa zaś na tyle została udokumentowana i wyjaśniona, że niecelowe stało się kierowanie jej do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że argumentacji Prezydenta W., iż w razie skierowania wniosku o wywłaszczenie przez uprawniony podmiot, w trybie art. 115 u.g.n., występowałby w podwójnej roli – zarówno Organu, jak i wnioskującego o wywłaszczenie – nie można w żadnym razie rozumieć w ten sposób, że w niniejszej sprawie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, złożonej z działek o numerach: [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W. - Prezydenta W. - wnioskuje lub wnioskował. Trafne są zatem tak ustalenia i stanowisko Starosty jak i Wojewody, że z art. 115 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może również nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Poza tym, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art.112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W myśl ogólnych zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu, wywłaszczenie może nastąpić na wniosek jednostek samorządu terytorialnego, gminy, powiatu lub województwa, których organami reprezentującymi są ich organy wykonawcze, zaś przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w którym nie ma formalnego wnioskodawcy, interesy Skarbu Państwa będzie reprezentował prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta, wykonujący w tym postępowaniu zadanie z zakresu administracji rządowej. Żaden inny podmiot nie może zaś inicjować postepowania wywłaszczeniowego, w tym współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że wszystkie przedmiotowe działki w ewidencji gruntów oznaczone zostały symbolem [...] i figurują jako lasy, przy czym Skarżącemu przysługuje jedynie udział wynoszący [...] w działkach o numerach – [...] oraz [...] i udział wynoszący [...] odnośnie działki [...]. Wobec tego, trafnie stwierdziły Organy obu instancji, że nie było możliwości wszczęcia tego postępowania wywłaszczeniowego na wniosek L. J.. Zainicjowanie przez niego tego postępowania wywłaszczeniowego, musiało zatem skutkować odmową wszczęcia, skoro nie był podmiotem legitymowanym do złożenia takiego wniosku. Należy mieć na uwadze, że wbrew stanowisku Skarżącego, prawo własności (współwłasności) nieruchomości nie ma charakteru absolutnego i może być realizowane w granicach wyznaczonych przez przepisy obowiązujących ustaw (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie, co do nieruchomości, których współwłaścicielem jest Skarżący - zachodzą właśnie takie ograniczenia, mające źródło w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej. Z pism Skarżącego wynika, że posiada wiedzę, jakie akty prawne ograniczają swobodę wykonywania przez niego i pozostałych współwłaścicieli prawa własności do tego obszaru leśnego. Należy mieć na względzie, że ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, podobnie jak w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw, mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tym kontekście należy mieć na względzie, że w myśl art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska m. in. zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W tym celu konieczne jest wprowadzenie ograniczeń wynikających z ustawy o lasach oraz z ustawy o ochronie przyrody. Przy czym nie naruszają one zasady równości oraz proporcjonalności, tyczą bowiem każdego właściciela nieruchomości położonej na terenie leśnym, przyrodniczo wrażliwym. Dla nieruchomości, której współwłaścicielem jest Skarżący, uchwalono uproszczony plan urządzenia lasu. Wprowadzenie zatem kwestionowanych przez Skarżącego zakazów i ograniczeń, podyktowane było koniecznością realizacji chronionej konstytucyjnie zasady zrównoważonego rozwoju. Służyć ma ona pozostawieniu w niepogorszonym stanie obszarów wrażliwych, a więc podlegających szczególnej ochronie, ze względu na cenne walory przyrodnicze - dla przyszłych pokoleń. Niewątpliwie, ważenie chronionych konstytucyjnie wartości – prawa własności oraz ochrony środowiska, stawia tę drugą na uprzywilejowanej pozycji. Ograniczenia takie, jako wynikające z obowiązujących przepisów prawa nie naruszają zatem prawa własności w sposób nieuprawniony. Trzeba też mieć na względzie, że Starosta [...] nie był podmiotem uprawnionym do ewentualnego wszczęcia tego postępowania z urzędu, skoro wnioskodawcą mógł być Prezydent W. (co sam przyznał, wyłączając się od rozpoznania wniosku Skarżącego), a z takim wnioskiem nie wystąpił. Sąd stwierdza, że postanowienia obu instancji zostały właściwie sporządzone i uzasadnione, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które prowadziłyby do jego wzruszenia. Ze wskazanych przyczyn, skarga wywiedziona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona. Z tego względu w sentencji orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.