II SAB/Ke 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 marca 2016r.; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępniania informacji publicznej z tym, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Starosty na rzecz R. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE W dniu 4 marca 2016 r. R. P. przesłała drogą elektroniczną na adres mailowy Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez Powiat Ostrowiecki z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W dniu 21 marca 2016 r. Starostwo Powiatowe w Ostrowcu Świętokrzyskim przesłało na wskazany adres e-mail odpowiedź, w której poinformowało wnioskodawczynię, że w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu. W dniu 19 marca 2016 r. (data nadania) R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Ostrowieckiego. W skardze tej domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku w terminie przewidzianym ustawą (14 dni) oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w związku z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wnioskiem z 4 marca 2016 r. domagała się od Starostwa Powiatowego w Opatowie udzielenia informacji publicznej. W terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co skutkuje jego bezczynnością. W zakresie kosztów autor skargi oświadczył, że zgodnie z umową ze skarżącą, jest ona obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej za czynności adwokackie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta Ostrowiecki wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania – w związku z udzieleniem 21 marca 2016 r. żądanej informacji na adres e-mail wskazany we wniosku. Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Ke 24/16 WSA w Kielcach wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. oddalił powyższą skargę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ dopuścił się bezczynności. W jego ocenie wprawdzie organ nie powiadomił wnioskodawczyni przed upływem 14 - dniowego terminu o powodach opóźnienia, to jednak odpowiedzi udzielił 21 marca 2016 r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.) i przed wpływem skargi do Starostwa Powiatowego. Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca reprezentowana przez uprawnionego pełnomocnika, która zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i powierzenie WSA w Kielcach orzeczenia o kosztach niniejszego postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy w inny sposób niż umorzenie postępowania; 2. naruszenie art. 149 ust. 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia czy organ dopuścił się bezczynności; 3. naruszenie art. 205 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w kwestii kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest również, że skarżąca nadesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną na adres e-mail organu 4 marca 2016 r., oraz to, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął 21 marca 2016 r. udzielając skarżącej odpowiedzi, że we wskazanym okresie nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu Ostrowieckiego, a więc jeszcze przed wpływem skargi (nadanej 19 marca 2016 r.) do Starostwa Powiatowego (24 marca 2016 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek nastąpiło z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który w sprawie niniejszej upłynął 18 marca 2016 roku (piątek). Załatwienie sprawy przez organ powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącą wniosku. Organ powinien więc najpóźniej do 18 marca 2016 r. podjąć działania określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ w chwili złożenia skargi do WSA w Kielcach nie pozostawał w bezczynności z uwagi na fakt, że choć nie powiadomił on wnioskodawczyni przed upływem czternastodniowego terminu o powodach opóźnienia, to jednak odpowiedzi udzielił 21 marca 2016 r. (poniedziałek), a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i przed wpływem skargi do Starostwa. W ustaleniach swoich Sąd pominął bowiem pierwszoplanowe zagadnienie, którym jest podjęcie czynności przez organ co do udzielenia informacji po upływie czternastodniowego terminu od dnia złożenia wniosku. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Termin określony w art. 13 ust. 2 wynosi także - z wyjątkami w nim wymienionymi - 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie NSA skoro organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny wydając stosowane orzeczenie, należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności). W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. NSA stwierdził także, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Sąd I zobligowany jest do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji dodał, że nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ skarżąca nie złożyła takiego wniosku. Za wniosek taki nie może bowiem zostać uznane żądanie "powierzenia WSA w Kielcach orzeczenia o kosztach niniejszego postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Sprawy wymienione w tych punktach to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stosownie do § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Istotne w niniejszej sprawie jest również to, że była ona przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 14 kwietnia 2017 r. uchylił wyrok WSA w Kielcach i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 190 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, na co również wskazał NSA w swoim wyroku, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a Starosta Ostrowiecki jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest również, że skarżąca nadesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną na adres mailowy organu 4 marca 2016 r. oraz to, że organ udzielił żądanej informacji 21 marca 2016 roku, a więc jeszcze przed wpływem skargi (nadanej 19 marca 2016 r.) do Starostwa Powiatowego (24 marca 2016 r.). Ponieważ jednak załatwienie sprawy przez organ powinno nastąpić, zgodnie z wymogami art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącą wniosku, to organ powinien najpóźniej do 18 marca 2016 r. podjąć działania określone w u.d.i.p. Zatem udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek 21 marca 2016 r. nastąpiło z uchybieniem czternastodniowego terminu. Słusznie więc skarżąca zarzuca, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt II wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Ponieważ organ udzielił odpowiedzi 21 marca 2016 r., to należy uznać, że stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi (skarga została wniesiona 19 marca 2016 r.), lecz przed wydaniem orzeczenia. W tym stanie rzeczy, zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która została już udzielona, stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I wyroku. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie można przypisać Staroście Ostrowieckiemu złej woli w tym zakresie, gdyż zwłoka w udzieleniu żądanej informacji była bardzo mała. Termin na jej udzielenie upływał bowiem w piątek, a organ udzielił informacji w poniedziałek, a zatem w pierwszym dniu roboczym przypadającym po upływie terminu do jej udzielenia. Z tych samych względów, co wskazane powyżej, Sąd uznał, że nie ma żadnych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny, o czym na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie III wyroku. O zwrocie kosztów całego postępowania sądowego toczącego się przed sądem I instancji Sąd orzekł, jak w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 2 oraz 206 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 240 zł, co stanowi częściowy zwrot kosztów postępowania – wynagrodzenia adwokata skarżącej, obliczanego co do zasady według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej za czynności adwokackie tj. kwoty 2880 zł stwierdzić należy, że nie może on zostać uwzględniony w tej wysokości, gdyż stoi temu na przeszkodzie treść art. 206 P.p.s.a. Zgodnie z nim Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza treści art. 206 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że na jego podstawie sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zachodzą szczególnie uzasadnione względy pozwalające nie tylko na odstąpienie od zasądzenia kosztów w całości tj. 2880 zł, ale także na odstąpienie od przyznania tego wynagrodzenia w pełnej stawce. W niniejszej sprawie praca ustanowionego adwokata sprowadziła się bowiem do sporządzenia jednostronicowej skargi i jednego pisma procesowego. Niewielka objętość skargi nie została też zrekompensowana jej merytoryczną zawartością, gdyż skarga zawierała jedynie przedstawienie prostego stanu faktycznego sprawy i powołanie jednego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto porównując rozpatrywaną skargę z innymi skargami złożonymi w tutejszym Sądzie przez skarżącą można dostrzec, że skarga z niniejszej sprawy była ich powieleniem, różniącym się jedynie terminami i nazwą organu. Sąd również miał na uwadze, że zobowiązanie organu do zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w pełnej wysokości tj. 2880 zł lub 480 zł, zwłaszcza gdy organ ten udzielił odpowiedzi na wniosek w pierwszym dniu roboczym po upływie terminu do udzielenia tej odpowiedzi, a skarżąca nie wskazywała, żeby to opóźnienie miało dla niej jakiekolwiek niekorzystne skutki, byłoby niesprawiedliwe dla organu i ogólnie godziłoby w poczucie sprawiedliwości społecznej. Okoliczność, że kwota 2440 zł żądana w sprawie tytułem kosztów adwokackich, została określona w umowie ze skarżącą, nie stoi na przeszkodzie miarkowaniu tych kosztów na podstawie art. 206 P.p.s.a. Odmienna wykładnia tego przepisu czyniłaby bowiem instytucję uregulowaną w art. 206 P.p.s.a. iluzoryczną. Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w postulowanym zakresie.