III SA/Po 720/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust.2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].06.2017 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oddala skargę Rada Gminy [...] czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie [...] lub jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. [...]), zwaną dalej "uchwałą". W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że należność może zostać umorzona w całości lub części, jeżeli: 1) nie można ustalić dłużnika, jego miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby, 2) jest przedawniona, 3) wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, 4) zachodzi ważny interes dłużnika. W § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały wskazano, że umorzenie w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 2 i 3 następuje z urzędu, na podstawie jednostronnego oświadczenia woli organu uprawnionego, w formie pisemnej. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", ze względu na istotne naruszenie prawa orzekł o nieważności: - § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały oraz - § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały w zakresie wyrazów "1, 2 i". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda przytoczył treść art. 56 ust. 1 i art. 59 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p.", w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r. Organ nadzoru stwierdził, że wyliczenie przesłanek umożliwiających umorzenie należności publicznych mających charakter cywilnoprawny jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których organ ma prawo umorzenia zadłużenia. Tymczasem w § 3 ust. 1 i 2 uchwały przewidziano, że należność może zostać umorzona w całości lub w części, jeżeli 1) nie można ustalić dłużnika, jego miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby, 2) jest przedawniona. Powyższe przepisy uchwały zawierają przesłanki umorzenia należności nieprzewidziane w art. 56 ust. 1 u.f.p., wykraczając poza delegację ustawową i w sposób istotny naruszając prawo. Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w części orzekającej o nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Skarżący zarzucił naruszenie art. 56 ust. 1 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym po 28 kwietnia 2017 r. przez przyjęcie, że umorzenie należności cywilnoprawnych przypadających gminie może nastąpić wyłącznie w warunkach określonych w art. 56 u.f.p. i że skarżący przekroczył w tym zakresie delegację ustawową, w sposób istotny naruszając prawo. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: - art. 56 ust. 1 u.f.p. określa wprawdzie zamknięty katalog przesłanek umorzenia należności cywilnoprawnych, ale organ nadzoru pominął, iż od 28 kwietnia 2017 r. przepis ten zawiera wyrażenie z urzędu, odnosząc się wyłącznie do umorzenia z urzędu; na wniosek zaś umorzenie może nastąpić na podstawie art. 57 u.f.p.; - art. 56 u.f.p. wprost odnosi się do należności państwowych, natomiast do należności jednostek samorządu terytorialnego przepis ten stosuje się jako odesłanie zawarte w art. 59 ust. 3 u.f.p., uprawniającym organy stanowiące do postanowienia o możliwości umarzania należności cywilnoprawnych z urzędu w okolicznościach określonych w art. 56 ust. 1 u.f.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego w części rozstrzygnięcia nadzorczego jest art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. – O samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446 ze zm.). Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g.). W ocenie Sądu § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2016, poz. 1870 ze zm. (w brzmieniu obowiązującym po 28 kwietnia 2017 r.) z uwagi na określenie nieprzewidzianych w tych przepisach przesłanek umorzenia należności. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. (w brzmieniu obowiązującym od 28 kwietnia 2017 r.) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 (art. 59 ust. 2 u.f.p.). Stosownie do art. 59 ust. 3 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. Odnośnie zaś art. 56 ust. 1 u.f.p. należy wskazać, że do 28 kwietnia 2017 r. stanowił on, że należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2) osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Zgodnie z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Po nowelizacji, od 28 kwietnia 2017 r., zmieniono art. 56 ust. 1 u.f.p. m. in. w ten sposób, że należności, o których mowa w art. 55, mogą być z urzędu umarzane w całości, a ponadto skreślono pkt 5. Przepis art. 59 ust. 3 u.f.p. oznacza, że rada gminy może postanowić o możliwości umorzenia należności tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności z art. 56 ust. 1 u.f.p. Bez wpływu na to unormowanie pozostaje nowelizacja tego ostatniego przepisu polegająca m. in. na dodaniu wyrażenia z urzędu. Przepis art. 59 ust. 3 u.f.p. odnosi się bowiem nie do trybu działania organu (z urzędu czy na wniosek), lecz do przesłanek umorzenia należności. Przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały przesłanek umorzenia należności (niemożność ustalenia dłużnika, jego miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby oraz przedawnienie należności) nie wymieniono w art. 56 ust. 1 u.f.p. Stanowi to o istotnym naruszeniu art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 1 u.f.p. Rada gminy zgodnie z art. 59 ust. 2 u.f.p. określa bowiem szczegółowe zasady, sposób i tryb m. in. umorzenia należności, niemniej jednak nie może ustanawiać przesłanek umorzenia innych niż przewidziane w art. 56 ust. 1 u.f.p. W konsekwencji nie miało też znaczenia dla rozstrzygnięcia, że organ nadzoru przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego aktu art. 59 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r. Rację ma skarżący, że art. 56 u.f.p. wprost odnosi się do należności tzw. państwowych, natomiast do należności jednostek samorządu terytorialnego przepis ten stosuje się jako odesłanie zawarte w art. 59 ust. 3 u.f.p., uprawniającym radę gminy do postanowienia o możliwości umarzania należności cywilnoprawnych z urzędu w okolicznościach określonych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na to, że umorzenie należności przypadających jednostce samorządu terytorialnego może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Zasadnie zatem organ nadzoru uznał, że ustanowienie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały przesłanek umorzenia innych niże określone w art. 56 ust. 1 u.f.p. istotnie narusza prawo, co prowadziło do orzeczenia o nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.