II OSK 165/18

Dnia 19 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 689/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 689/17, na skutek skargi M. W. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. i umorzył postępowanie administracyjne. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., powołując się na art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącego robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, przyjmując, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem organu z [...] marca 2017 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. "w części dyspozytywnej podstawy prawnej tj. art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" i, powołując się na art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że wbrew temu co przyjął organ pierwszej instancji, skarżący wykonał w terminie nałożony na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Uzasadniając natomiast wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, opierając się także na uzupełnieniu zgłoszenia robót budowlanych, że projektowana inwestycja polega na budowie drewnianego, wolnostojącego budynku gospodarczego o wymiarach 3,6 m na 5,0 m i wysokości 2,5 m oraz powierzchni zabudowy 18 m2, na działce o szerokości mniejszej niż 16 m i w odległości 1,5 od granicy sąsiedniej działki budowlanej. W związku z tym stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym lokalizacja obiektu budowlanego na takiej działce i w takiej odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania. Dalej przyjął, że w takim przypadku organ administracji architektoniczno – budowlanej jest zobowiązany zapewnić udział w postępowaniu właścicielom sąsiedniej działki budowlanej, jako stronom tego postępowania, a że nie może tego uczynić w postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia, to konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący w skardze kwestionował nałożenie na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, twierdząc, że planowana przez niego budowa nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podnosił przy tym, że usytuowanie obiektu budowlanego w sposób określony w § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie samo w sobie nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...] błędnie powołał się na § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie ma zastosowania w sprawach dotyczących zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 powołanych wyżej warunków technicznych dopuszczalne jest sytuowanie w zabudowie jednorodzinnej budynków gospodarczych nie dłuższych niż 5,5 m i nie wyższych niż 3 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 od takiej granicy. W końcu stwierdził, że jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to brak było podstaw do zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej organ administracji zarzucił naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez uznanie, iż Wojewoda [...] powołany przepis niewłaściwie zastosował oraz art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skoro zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to brak było podstaw do zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro zgłoszenie dotyczyło budowy budynku gospodarczego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m i w odległości 1,5 od sąsiednich działek budowlanych, to zastosowanie miał § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co spowodowało, że te sąsiednie działki zostały objęte obszarem oddziaływania inwestycji. Dalej powołano się na art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, gdy wykonanie obiektu budowlanego lub robót budowlanych może wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót budowlanych, które w myśl art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że organ administracji nie ma obowiązku wykazania istnienia okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego oraz że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Ponadto wywiedziono, że w przypadku zlokalizowania inwestycji w taki sposób, jak w rozpoznawanej sprawie, organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania, w którym strony będą mogły wziąć udział oraz że postępowanie w sprawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych nie zapewnia udziału stron. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna mimo nieprecyzyjnie przytoczonych podstaw kasacyjnych jest zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, organ administracji drugiej instancji trafnie uznał, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu wykonywania robót budowlanych, które co do zasady takiej decyzji nie wymagają. Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) organ administracji architektoniczno - budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli jego realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem NSA, możliwość wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich występuje między innymi wtedy, gdy obiekt budowlany ma być usytuowany w stosunku do granicy sąsiedniej działki budowlanej w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), a więc, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - ma on być usytuowany w odległości 1,5 od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Zatem, w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadnego przy tym znaczenia nie miały w sprawie okoliczności podniesione przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie to, że usytuowanie projektowanego budynku było zgodne z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś możliwość jego realizacji na podstawie zgłoszenia wynikała z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczności te nie wykluczają bowiem uprawnienia organu administracji architektoniczno – budowlanej do nałożenia na inwestora decyzją o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione przesłanki wymienione w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Podstawy nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę były w rozpoznawanej sprawie niezależne od zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym stanowiło się (obecnie treść odpowiadająca temu przepisowi umieszczona jest w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, a więc m.in. w odległości 1,5 od granicy sąsiedniej działki budowlanej, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jak to już zostało powiedziane, sam fakt, że obiekt budowlany ma być usytuowany w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi o tym, że zachodzi możliwość wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich w rozumieniu art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego, zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykracza poza delegację dla właściwego ministra, zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do określenia przepisów techniczno – budowlanych. W powołanym przepisie warunków technicznych wskazuje się bowiem sytuacje, w których należy uznać, że otoczenie planowanej inwestycji znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym w rozporządzeniu mającym służyć wykonaniu ustawy zamieszczono przepis, który wyjaśnia ustawową definicję, mimo że delegacja do wydania tego rozporządzenia do tego nie uprawnia. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego delegacja dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane obejmuje warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Natomiast przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierał żadnych warunków technicznych, lecz określał konsekwencje o charakterze proceduralnym określonego usytuowania obiektu budowlanego. Stanowił bowiem, że w razie określonego usytuowania obiektu budowlanego sąsiednie działki budowlane zostają objęte obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, co w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powoduje, że ich właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy stają się stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98, analizując zakres upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do określenia warunków technicznych przyjął, że nie obejmuje ono uprawnienia do określenia przepisów o charakterze procesowym. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy (zgodność z prawem zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu administracji) została dostatecznie wyjaśniona. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest bowiem zgodne z prawem, zaś organu odwoławczego tak. Zasadny jest więc przytoczony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (z wyjątkiem powołania art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., co do których nie wyjaśniono, jak zostały one naruszone przez Sąd pierwszej instancji) oraz wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż – jak już to wyjaśniono – jest on niezgodny z delegacją ustawową i z tego względu nie powinien być przez sądy administracyjne stosowany, gdyż sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z błędnym uzasadnieniem, uznał, iż § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie powinien być w rozpoznawanej sprawie stosowany. W związku z odmową stosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w związku z tym, że zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją nałożono na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, krąg stron tego postępowania powinien być ustalony jedynie na podstawie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który jednakże powinien być wykładany w ten sposób, że skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się w związku z zastosowaniem art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, to jego stronami powinny być podmioty, którym ten przepis służy, a więc właściciele lub użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości, na której ma być budowany obiekt budowlany, mogący wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego kasacyjnie. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.