VII SA/Wa 2872/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i W. K. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] i [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016r. (znak: [...]) o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji tego organu z [...] czerwca 2015r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, utrzymał w mocy tę decyzję. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (stacja bazowa [...]) na działce ew. nr [...] obr. [...] [...]. [...] - właściciel nieruchomości nr [...], [...], [...] i [...], w dniu 17 lipca 2015r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podał n. in., że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla stacji bazowej, ponieważ będzie ona oddziaływać na otoczenie, a bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Skarżący stwierdził, że stacja bazowa będzie emitować ponadnormatywne pole elektromagnetyczne i "znacząco ograniczy" swobodne korzystanie z nieruchomości i planowania przyszłych inwestycji. Organ I instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2015r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie decyzją z [...] października 2015r. (znak: [...]) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2015r. (znak: [...]) z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji w dniu [...] grudnia 2015r. (znak: [...]) ponownie wznowił postępowanie z wniosku [...] o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z akt sprawy wynika ponadto, że [...] w dniu 16 grudnia 2015r. złożyła również wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu podała, że jest właścicielką nieruchomości nr ew. [...] i [...] obr. [...] [...], stwierdziła że inwestycja narusza prawo i oddziałuje na jej nieruchomości. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 26 listopada 2015r. od męża, który poinformował ją o wydaniu przez GINB decyzji z [...] listopada 2015r. Organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2016r. (znak: [...]) wznowił postępowanie z wniosku skarżącej. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016r. (znak:[...]), po rozpoznaniu obu wniosków o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej. Organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2016r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję, ponieważ stwierdził, że organ odwoławczy ponownie naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda, orzekając w tej sprawie po raz trzeci, decyzją z [...] czerwca 2016r. (znak: [...]) odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania swojej decyzji z [...] czerwca 2015r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. GINB po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] października 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wyznacza się każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Zdaniem organów, wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r., a zatem nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 4 podstawa wznowienia postępowania. Wnioskodawcy są bowiem właścicielami nieruchomości nr [...], [...] i [...] i [...], oddalonych znacznie od terenu inwestycji (najbliższa wieża o szerokości przesłaniania mniejszej niż 3 m (na dziale [...]) w odległości ponad 6 m od nieruchomości nr [...]), a obiekt budowlany nie powoduje ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Nieruchomość nr [...] jest oddalona od stacji bazowej o 10 m, nieruchomość [...] o ponad 65 m, natomiast pozostałe nieruchomości ([...] i [...]) są oddalone od stacji bazowej o ponad 70 m. Organy dodały, że inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach budowy stacji bazowej. W odniesieniu do podnoszonych we wniosku przejawów oddziaływań inwestycji na otoczenie, podniosły, że na nieruchomościach skarżących nie będzie występować promieniowanie powyżej dopuszczalnej normy 0,1 W/m2. Z analizy występowania pól elektromagnetycznych o poziomie gęstości większym lub równym wartości dopuszczalnej wynika, że przy projektowanej mocy anten maksymalny zasięg strefy o przekroczonej dopuszczalnej wartości gęstości pola elektromagnetycznego (tj. powyżej 0,1 W/m2) ustalono w odległości 3,50 m od anteny. Organ podkreślił, że inwestycja nie uniemożliwi skarżącym zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. W szczególności wieża strunobetonowa nie ogranicza możliwości zabudowy działki nr [...]. Jak już powiedziano, znajduje się ona 6 m od wymienionej działki skarżącego. Jej właściciel chcąc wybudować na niej budynek z otworami okiennymi zwróconymi w stronę działki inwestycyjnej ([...]) musiałby zachować odległość 4 m od granicy z tą sąsiednią działką budowlaną (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. z 2015r., poz. 1422). Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że projektowana wieża strunobetonowa znajduje się w odległości ponad 6 m od granicy działki nr ewid. [...], skarżący na skutek realizacji spornej inwestycji nie jest w żaden sposób ograniczony w możliwości realizacji na swojej działce budynku z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...] (§ 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna). Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że nieruchomości należące do [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżący w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili GINB naruszenie art. 7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art.80, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji Wojewody o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z tych powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że nie wykazali żadnych konkretnych faktów i okoliczności wskazujących na oddziaływanie spornej inwestycji na ich nieruchomości. Skarżący stwierdzili, że organ ustalając obszar oddziaływania spornej inwestycji całkowicie pominął, że dotyczy ona budowy stacji bazowej, która jest "nietypowym przedsięwzięciem", nie tylko dlatego, że wytwarza promieniowanie elektromagnetyczne, ale także dlatego, że "jej oddziaływanie w przestrzeni nie jest do końca znane". W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia odległość danej nieruchomości od planowanej zabudowy. Organ nie wziął pod uwagę, że zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość wieży od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna wynosić 10 m. Skarżący zwrócili uwagę, że co prawda obecnie na jego działce, w odległości mniejszej niż 10 m. od inwestycji, nie znajduje się żadne pomieszczenie z oknami przeznaczone na pobyt ludzi, jednak przed wybudowaniem tej wieży takie pomieszczenie mogło powstać, co oznacza, że inwestycja uniemożliwia zagospodarowanie działki zgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie dodali, że organ zignorował całkowicie, że maszt nie został posadowiony w miejscu wskazanym w projekcie budowalnym (6 metrów od granicy działki nr [...] ale w odległości 5 m.) Co więcej, nawet jeżeli przyjąć, że wieża jest usytuowana w odległości 6 m. od granicy sąsiedniej nieruchomości, to skarżący przed jej budową mógł wnioskować o zastosowanie odstępstwa od warunków technicznych i w konsekwencji lokalizować nowy obiekt w odległości w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. W związku z inwestycją, uzyskanie obecnie takiej zgody nie będzie możliwe. Skarżący stwierdzili, że organ żądając od nich wskazania przejawów oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości, sam tych przejawów nie ustalał i nie analizował. Zwrócili uwagę, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, bowiem należy w szczególności rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony podmiotu będącego właścicielem działki leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której sporna inwestycja została zrealizowana (art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Również przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Trzeba przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji tego organu z [...] czerwca 2015r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ponieważ przyjął, że nie zachodzi określona art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do wznowienia postępowania. W skardze do Sądu skarżący podnieśli, że organy nieprawidłowo stwierdziły, że nie przysługiwał im przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody, w związku z tym nie zaistniała powołana przez nich podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Problematyka pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, LEX nr 2106702, wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., II SA/Kr 876/16 – LEX nr 2162427). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podał, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy było ustalenie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czy sporna inwestycja w postaci wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, podzielił następnie stanowisko organu I instancji, który takich ograniczeń nie dostrzegł, a zarzuty wnioskodawców uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie potwierdził twierdzeń skarżących o zagrożeniu ich działek przekroczeniem norm hałasu, emisji zanieczyszczeń, substancji szkodliwych, czy też niezachowania odległości inwestycji co do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy dodał, że przeanalizował odległości działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, od granicy nieruchomości skarżących i powołując się na analizę występowania pól elektromagnetycznych stwierdził, że wieża strunobetonowa nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań elektromagnetycznych. Z tak sformułowanych motywów podjętego rozstrzygnięcia wynika, że inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącego nr [...] (która jest położona 6 m od wieży strunobetonowej), choć nie będzie to oddziaływanie ponadnormatywne, a więc będzie ono zgodne z prawem (gęstość pola elektromagnetycznego zostanie przekroczona w odległości 3,5 m. od anteny). Należy podkreślić, że dla oceny czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia jest, czy normy zostały przekroczone. Nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość ta jest w obszarze oddziaływania obiektu. Należy pamiętać, że projekt budowlany dotyczy inwestycji niejako z założenia o większym niż przeciętny stopniu skomplikowania i oddziaływania na otoczenie, a zatem nie można tylko i wyłącznie na podstawie analizy przepisów techniczno - budowlanych stwierdzić, że jej oddziaływanie ogranicza się do działki zainwestowanej, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie. Powyższe założenie potwierdza również fakt, że na potrzeby niniejszej inwestycji wydano m.in. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Można dodać, że nadanie określonemu podmiotowi statusu strony służy przede wszystkim umożliwieniu mu wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a więc że nieruchomość należąca do niego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z tych wszystkich powodów, zdaniem Sądu, nie jest prawidłowe stanowisko organu, że nieruchomość nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania wieży strunobetonowej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego znajduje uzasadnione podstawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą, czy sporna inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżących i to niezależnie od tego, czy będzie to oddziaływanie ponadnormatywne, czy też zgodne z prawem, a jeżeli tak, to winien uznać, że przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy.