I OSK 306/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2899/16 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2899/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zezwolił K.W. na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr 33 (dz. nr [...]obr. M.) do działki nr [...] obr. M., gm. m. M.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku K.W., decyzją z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] (na działkę nr [...]i nr [...]), stanowiącej współwłasność S.W. i Z.W.. Na skutek podziału, działka nr [...] została pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie została również ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz nowo powstałej działki. Obsługa komunikacyjna działek nr [...]i nr [...] odbywała się powołanym zjazdem z drogi krajowej. W sierpniu 2011 r. Z.W. i S. W. darowali swojemu synowi K.W. działkę nr [...] (akt notarialny z [...] sierpnia 2011 r. Rep. [...]) bez prawnego uregulowania kwestii zapewnienia tej działce dostępu do drogi publicznej. Od 2011 r. dojazd do działki nr [...] zapewniał powołany zjazd indywidualny, co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie. Droga krajowa nr 33 została zakwalifikowana na mocy zarządzenia nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, na całej swojej długości do dróg głównych (droga klasy G). Na omawianym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 141 poz. 2811), który w § 5 lit. f zakazuje lokalizowania nowych bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej. Organ wskazał następnie, że § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia dopuszcza w drodze wyjątku sytuowanie zjazdów z drogi klasy G. Jednak w analizowanym przypadku istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działce sąsiedniej i zapewnienia dla działki o nr [...] obsługi komunikacyjnej na dotychczasowych zasadach. Dodał, że okoliczność, iż nie ustanowiono służebności przejazdu na etapie podziału działki macierzystej nr [...], nie stanowi przesłanki uzasadniającej udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku natomiast nieuzyskania zgody właściciela działki posiadającej zjazd, czy też cofnięcia przez niego zgody grzecznościowej, można złożyć wniosek do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej, uregulowanej w art. 145 ustawy Kodeks Cywilny. Organ zwrócił uwagę na kolejność postępowań: cywilnego dotyczącego służebności drogi koniecznej oraz administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skarżącego stwierdził, że dopiero po ewentualnym wszczęciu przez właściciela działki nr [...] postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogowej i wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, będzie wiadomo, czy jest możliwe ustanowienie tej służebności, czy też nie. Wyjaśnił też, że zaproponowane rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki strony, stanowiłoby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawa, stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także byłoby zgodne z ustaleniami planu miejscowego Miasta i Gminy M.. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskowany zjazd znajdowałby się w bardzo bliskiej odległości od istniejącego już zjazdu do działki nr [...], co stanowiłoby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa na omawianym odcinku drogi krajowej nr 33. W końcu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że organ działający w granicach uznania administracyjnego uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 27 października 2016 r. K.W. podniósł, że brak jest możliwości ustanowienia służebności drogowej na rzecz działki nr [...]. Powołał się na istnienie na działce o nr [...] stacji pomiarowej Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, co uniemożliwia komunikację działki nr [...] przez działkę nr [...], bowiem naruszałoby to art. 107 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżący podał nadto, że jest członkiem Straży Pożarnej i bierze czynny udział podczas akcji ratowniczo – gaśniczej, jest kierowcą, zatem jest chroniony jak funkcjonariusz publiczny i istnieje interes społeczny w wydaniu skarżącemu decyzji pozytywnej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy czym, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia określono m. in., iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe uregulowania prawne zostały nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 zawiera postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 ). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Podobnie w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, zdaniem Sądu, należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu i podaną w nim argumentację. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Zdaniem Sądu, w świetle okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, należy zgodzić się z organem, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącego, jak również, że na gruncie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego można zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie poprzez np. ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy G. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10). Nadto, oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). W ocenie Sądu, wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania. Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo uwzględnionego § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. Nie zmienia tego fakt, iż na działce nr [...] istnieje stacja pomiarowa Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Niniejsze postępowanie nie polegało bowiem na zbadaniu możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, a wobec tego podnoszenie okoliczności dotyczących tego aspektu nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nadto Sąd Wojewódzki zaznaczył, że podział działki nr [...]nastąpił w 2011 r., a zatem przed podpisaniem umowy dzierżawy z [...] grudnia 2012 r. z Instytutem Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Zatem, z tego powodu właściciele działki nr [...]powinni tak zagospodarować swoją działkę, aby przed podpisaniem zobowiązania z dzierżawcą umożliwić dojazd do działki nr [...]. Zarządca drogi krajowej nr 33 nie może zaś odpowiadać za niedopilnowanie kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej na etapie przeprowadzanego podziału i podpisywanych zobowiązań. Powyższe okoliczności nie mogą również obligować zarządcy ww. drogi krajowej do wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również okoliczność, że skarżący jest członkiem Straży Pożarnej i bierze czynny udział podczas akcji ratowniczo – gaśniczej; jest kierowcą. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami Sąd oddalił skargę. K.W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia, czy inwestycja skarżącego będzie rzutować i jakim stopniu, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, niewyjaśnienie okoliczności dotyczących wyważenia interesów społecznego i słusznego interesu skarżącego w zakresie możliwości i skutków lokalizacji zjazdu do nieruchomości skarżącego drogą niższej kategorii, braki w wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - wadliwą odmowę zastosowania art. 32 ust. 1, art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wybiórcze, nierówne traktowanie i rozpatrywanie wniosków o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 33 w miejscowości M. oraz nieuzasadnione ograniczanie prawa własności skarżącego, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez: - bezpodstawne ograniczenie lokalizacji zjazdu z nieruchomości skarżącego, - przyjęcie, że dojazd do nieruchomości skarżącego może być zapewniony z innej drogi niższej klasy przez ustanowienie służebności drogowej. Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, 2) zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia, czy inwestycja skarżącego będzie rzutować i w jakim stopniu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu, gdyż Sąd I instancji nie stosuje wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lecz dokonuje kontroli ich stosowania przez organy administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie przeprowadził wyczerpującą kontrolę przedmiotowego postępowania w tym także jego aspektów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego. Następny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia prawa materialnego przez, jak to określono, wadliwą odmowę zastosowania art. 32 ust. 1, art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wybiórcze i nierówne traktowanie i rozpatrywanie wniosków o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 33 oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym w istocie polegało naruszenie przez WSA w Warszawie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i dlaczego organy administracji naruszyły zasadę równego traktowania obywateli przez instytucje publiczne. W skardze kasacyjnej nie zostało też wyjaśnione na czym polegało nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. WSA w Warszawie wnikliwie uzasadnił swoje stanowisko i odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd trafnie stwierdził, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odniesiono się też do obowiązującego na omawianym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], który w § 5 lit. f) zakazuje lokalizowania nowych bezpośrednich wjazdów na drogi krajowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi kasacyjnej dot. naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych ..., przez bezpodstawne ograniczenie lokalizacji zjazdu z nieruchomości skarżącego. Kontrola przeprowadzona przez WSA w Warszawie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły podstawę prawną odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Sądy administracyjne wielokrotnie w swoim orzecznictwie podnosiły, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.