I OSK 592/18

.Sygn. akt I OSK 592/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 718/17 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonym wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 718/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M. H.: w pkt 1 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] stycznia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło pkt 2 tego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), przez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego opłatę. W związku ze zgłoszonym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 - rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego - i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) nadano nowe brzmienie zdaniu pierwszemu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. wynika jednak, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed 23 sierpnia 2017 r. – co wynika z art. 10 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.], w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Znowelizowany przepis art. 145 ust. 2 nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed [...] sierpnia 2017 r. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie jest jednak kwestia daty wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej gdyż ta okoliczność jest bezsporna. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści obowiązującej do 23 sierpnia 2017 r., który stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Spór dotyczy rozumienia treści cytowanego wyżej art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie pojęcia: "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat". Wykładnia tego pojęcia budziła w przeszłości wątpliwości prawne, dlatego w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił, że: "Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej." Z cytowanej treści sentencji uchwały nie wynika, aby zachowanie ustawowo określonego terminu trzech lat dotyczyło wydania decyzji ostatecznej. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że upływ tego terminu należy wiązać z wydaniem decyzji przez organ administracji orzekający w pierwszej instancji niezależnie od tego, czy decyzja ta stanie się w tym terminie ostateczna, czy też stanie się ostateczna dopiero po upływie tego terminu na skutek np. wniesienia odwołania i rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Z powyższego wynika, że decyzją określoną w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (o treści obowiązującej przed [...] sierpnia 2017 r.) jest decyzja organu pierwszej instancji niezależnie od tego, czy decyzja ta, w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie trzech lat, stała się ostateczna i niezależnie od tego, czy to ta decyzja stała się ostateczna. W omawianym art. 145 ust. 2 ustawodawca wyznaczył bowiem termin na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nieokreślając, czy decyzja ta stanie się w tym terminie ostateczna, czy też decyzją ostateczną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej będzie dopiero decyzja organu odwoławczego. Omawiany termin nie dotyczy więc wydania decyzji przez organ odwoławczy, który przy rozpatrywaniu odwołania - w zależności od dokonanych ustaleń i ocen - może wydać każde z rozstrzygnięć określonych w art. 138 kpa, w tym rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co spowoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i wydania kolejnej decyzji. Treść omawianego przepisu nie wskazuje, aby organ odwoławczy był ograniczony w sposobie rozstrzygnięcia odwołania ze skutkiem niedopuszczalności ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. W art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (o treści obowiązującej przed 23 sierpnia 2017 r.) ustawodawca określił zatem jedynie okoliczność faktyczną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, nieprecyzując skutków prawnych określonego w tym przepisie terminu dla dopuszczalności wydania decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] stycznia 2017 r., będąca decyzją organu pierwszej instancji, wydana została przed upływem terminu trzech lat określonego w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami - o treści obowiązującej przed [...] sierpnia 2017 r. Z akt sprawy wynika bowiem – co nie jest kwestionowane – że stworzenie warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej nastąpiło [...] stycznia 2014 r. W ten sposób został spełniony ustawowy warunek dopuszczalności wydania tej decyzji w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, dlatego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Postępowanie to mogło się bowiem toczyć, skoro określony przez ustawodawcę warunek samego wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej został spełniony, a następnie organ odwoławczy mógłby skorzystać ze swojego ustawowego uprawnienia do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy przy tym podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r., ale doręczenie to należy uznać za wydanie decyzji w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie "wydanie decyzji" występuje bowiem w art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 107 § 1 pkt 2 kpa, data wydania jest jednym z elementów, który powinna zawierać decyzja administracyjna. Ta właśnie data jest więc miarodajna dla oceny zgodności decyzji z prawem. Przepis art. 110 § 1 kpa stanowi zaś, że doręczenie decyzji stronie powoduje, że organ staje się wydaną przez siebie decyzją związany i nie może jej zmienić. Oznacza to zatem, że dopiero z chwilą doręczenia decyzji stronie wywołuje ona określone skutki prawne. Ustawodawca rozróżnia zatem w przepisach kpa pojęcie wydania decyzji oraz doręczenia jej stronie. W art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji) ustawodawca również posługiwał się pojęciem wydania decyzji. W konsekwencji przyjąć należy, że pojęcie "wydanie decyzji", użyte w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obejmowało jej doręczenia stronie postępowania. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1812/12, 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 838/12 oraz z 14 października 2014 r, sygn. akt I OSK 504/13. Należy zatem przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest decyzją wydaną przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej ppsa, uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.