I OSK 504/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 891/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 891/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku E. C. i M. C., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą ustalono E. C. oraz M. C., współwłaścicielkom po ½ części udziału w nieruchomości składającej się z działki nr ewid. 5203/2 obr. 222 [...], opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w kwotach po 224,50 zł. Opłaty te ustalono w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na osiedlu [...] w Rzeszowie. Kolegium ustaliło, że decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. doręczono stronom w dniu 22 listopada 2011 r., natomiast warunki do podłączenia do wybudowanej sieci sanitarnej stworzono dnia 14 listopada 2008 r. Wskazano, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Mając to na względzie Kolegium uznało, że Prezydent Miasta Rzeszowa przekroczył 3-letni termin przewidziany do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, bowiem dla zachowania wymienionego terminu 3 lat, niezbędne było doręczenie decyzji zobowiązanemu, a nie tylko jej sporządzenie w znaczeniu procesowym. Z tego względu stwierdzono nieważność ocenianej w trybie nadzorczym decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. przez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 14 listopada 2011 r. wydana została po upływie ustawowego terminu, podczas gdy decyzja ta została podjęta z zachowaniem terminu. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została w dniu 14 listopada 2011 r., natomiast warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci stworzone zostały w dniu 14 listopada 2008 r. Wprawdzie doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 22 listopada 2011 r., jednak decydującą datą był dzień jej wydania, a nie doręczenia. Prokurator podniósł, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwalają na utożsamianie wydania decyzji z doręczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 891/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd podkreślił, że 3-letni termin dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. ma charakter materialnoprawny. Tego rodzaju terminy są w zasadzie nieprzywracalne, ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron. W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia – co stanowi skutek materialny. Jednocześnie, skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywołuje też skutek procesowy. Jest nim utrata przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty. Sąd I instancji powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, wskazał, że 3-letni termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Równocześnie NSA odmówił podjęcia uchwały mającej na celu rozwiązanie zagadnienia, czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, zagadnienie to wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą. NSA zwrócił uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 powołanej ustawy wiązał 3 letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty rozumianym, jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnego rozumienia przepisów przemawia za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Mając na uwadze powołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że skoro ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma gwarancję, że taka decyzja nie zostanie wydana. Sąd podniósł, że dokonując interpretacji pojęcia wydanie decyzji, jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy odwołać się do art. 110 k.p.a. ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie domagając się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż dla zachowania przewidzianego w tym przepisie 3-letniego terminu dla wydania przez organ decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej wystarczające jest, aby decyzja w tym przedmiocie została w terminie trzyletnim sporządzona przez organ, nie zaś doręczona lub ogłoszona stronie zobowiązanej do wniesienia opłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, oprócz znaczenia procesowego, wyróżniono też materialne ujęcie decyzji eksponujące decyzję jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu, wywołującym skutki dopiero z chwilą jej ujawnienia na zewnątrz i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli, które nie skierowane na zewnątrz nie może być uznane za decyzję. W myśl tego stanowiska sprawa administracyjna nie jest załatwiona, a więc nie jest zakończona, gdy organ administracji, spełniwszy wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Wskazano, że do momentu doręczenia sporządzona już decyzja może zostać przez organ zmieniona i pozbawiona przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko wyrażone w powołanej przez Sąd I instancji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 4/09 nie znajduje odniesienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, odwołując się w motywach orzeczenia do uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela przedstawione tam stanowisko. Trzyletni termin od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do skorzystania z wybudowanej drogi, w którym zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. możliwe jest "wydanie decyzji" o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter materialny. Łączy się z czynnością wywołującą, poza skutkami materialnymi, także skutki procesowe, bowiem ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Upływ tego terminu wywołuje przede wszystkim skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia stosownej opłaty. Jednocześnie organ traci kompetencję do wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Interpretując w zaskarżonym wyroku pojęcie "wydanie decyzji" Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się do treści art. 110 k.p.a., który to przepis odróżnia wydanie decyzji od jej doręczenia. Pojęcie "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" nie są pojęciami tożsamymi. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt III RN 149/01 (OSNP 2003 nr 16 poz. 371) dokonując rozróżnienia pojęcia "wydania" i pojęcia "doręczenia decyzji" pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wywołującą oznaczone skutki prawne. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. data wydania decyzji jest jej niezbędnym elementem. Organ administracji publicznej sporządzając decyzję musi określić dzień, miesiąc i rok wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu przeciwnego, że datą wydania decyzji jest inna data niż wskazana w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132, wyraził pogląd, że "określenie w art. 107 § 1 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa". Za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, należy uznać datę, w której decyzja została zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Data wydania decyzji ma istotne znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 110 k.p.a. doręczenie decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1812/12). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem, a skoro ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Słusznie też wskazano w zaskarżonym wyroku, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w powołanej uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, skoro przyjęto w niej, że ustalony w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją nieostateczną, to tym samym straciła na znaczeniu kwestia doręczenia tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, wobec nie wystąpienia w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy oddalił skargę kasacyjną.