II OSK 503/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 553/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. II SA/Gl 553/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w O. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: [...] WIOŚ) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ochrony środowiska, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Sąd I instancji podkreślił, że wszystkie nakazy sformułowane w zaskarżonym zarządzeniu stanowią w istocie przypomnienie obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących (obowiązek przestrzegania posiadanych decyzji oraz obowiązki bezpośrednio wynikające z przepisów prawa). Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, zarządzenie nie wprowadza wobec Spółki żadnych nowych powinności, a jedynie wskazuje obowiązek przestrzegania tych, których naruszenie stwierdzono w trakcie kontroli. W ocenie Sądu I instancji, sformułowane w zarządzeniu nakazy ściśle i precyzyjnie odzwierciedlają ustalenia protokołu kontroli, odnosząc się jedynie do stwierdzonych w protokole naruszeń. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarządzenie w ogóle nie odnosi się do przyjmowania transportów, lecz wyłącznie do przetwarzania odpadów, traktowanych tym samym w procesie przeróbki jako wsad. Po drugie, posłużenie się zwrotem "duży stopień zanieczyszczenia" stanowi odzwierciedlenie zwrotu zawartego w pkt 2.1. załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 1179/2012 z 10 grudnia 2012 r. ustanawiającego kryteria, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (Dz.U.UE.L.2012.337.31 z dnia 2012.12.11). Według Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie przez organ kontrolny, że odpady kierowane do przetwarzania zawierają, oprócz szkła, także tworzywa sztuczne (folia, opakowania), metale, tekstylia, obuwie, opony samochodowe i inne przedmioty pochodzące z gospodarstw domowych oznacza, że kierowane do przetwarzania odpady od względem stopnia zanieczyszczeń znacznie wykraczały poza pojęcie "niewielkich ilości". Ponadto stwierdzone zanieczyszczenia nie stanowiły innych rodzajów szkła, o których mowa w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu I instancji, nietrafne jest stanowisko skarżącej, że przetwarzała odpady o kodach 15 01 07, 19 12 05 i 20 01 02, co w świetle rozporządzenia i wydanej decyzji jest dopuszczalne. Kontrola [...] WIOŚ wykazała, że materiał wsadowy do przetwarzania odpadów nie spełniał wymogów dla tych kodów, jak również wymogów rozporządzenia nr 1179/2012, nie nastąpiła zatem utrata statusu odpadów, co wiąże się z określonymi obowiązkami ewidencyjnymi Spółki. Sąd I instancji podkreślił, że zawarta w piśmie procesowym Spółki zatytułowanym "Replika", polemika z organem, prowadzona na tle definicji pojęcia "zbierania selektywnego" wykracza poza treść kontrolowanego aktu, albowiem takim pojęciem skarżone zarządzenie się nie posługuje. W ocenie Sądu I instancji, w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści protokołu kontroli, brak uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych przez organ ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów. Treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada treści protokołu kontroli, a sformułowane w zarządzeniu zalecenia, w tym zobowiązanie adresata do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, odpowiadają obowiązującemu prawu. Sąd I instancji nie dopatrzył się ani wskazanych w skardze, ani też rozważanych z urzędu uchybień, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wbrew twierdzeniom skargi, zarządzenie, w ocenie Sądu I instancji, nie narusza ani art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, ani rozporządzenia Komisji (UE) nr 1179/2012, ani też art. 108 ustawy k.c., ani wreszcie art. 98 k.c. W skardze kasacyjnej [...] S.A. (dalej: skarżąca kasacyjnie) na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 października 2017 r., sygn. II SA/GI 553/17, doręczonego jej wraz z uzasadnieniem w dniu 24 listopada 2017 r. Przedmiotowy wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zarządzenia posługującego się sformułowaniami na tyle ogólnikowymi, że jak wynika z uzasadnienia skarżącego wyroku, sam organ odczytywał je błędnie w składanych przez siebie pismach procesowych, podczas gdy orzecznictwo wywodzi z cytowanych przepisów niezgodność z prawem zarządzenia nieprecyzującego należycie obowiązków kontrolowanego podmiotu i nieobjaśniającego w sposób wystarczająco klarowny ich podstawy prawnej w kontekście ustalonego stanu faktycznego; 2. przepisów prawa procesowego, to jest art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm., dalej: u.i.o.ś.) poprzez oddalenie skargi z powołaniem na przypominawczy charakter zarządzenia, podczas gdy zgodnie z ustawą, treść takiego aktu musi znajdować oparcie w treści ustaleń protokołu kontroli. Tym samym niepodzielenie poglądów organu co do zakresu i charakteru naruszeń powinno było skutkować uchyleniem skarżonego zarządzenia; 3. przepisów prawa procesowego, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.) poprzez oddalenie skargi z powołaniem na przypominawczy charakter zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy zgodnie z ustawą, celem takiego aktu jest wyeliminowanie wskazanych naruszeń. Tym samym niepodzielenie poglądów organu co do zakresu i charakteru naruszeń powinno było skutkować uchyleniem skarżonego zarządzenia; W związku z powyższym, na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, to jest uchylenie zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.; oraz 2. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niedopuszczalne jest nałożenie przez organ inspekcji na kontrolowany podmiot lub jego kierownika, w drodze zarządzenia pokontrolnego, zobowiązań w sposób lakoniczny, ogólnikowy i niewskazujący jednoznacznie, jakie konkretnie czynności informacyjne ma dokonać zobowiązany. Skarżąca podkreśliła zwłaszcza, że przywoływane przez organ przepisy odwołują się do jakości wsadu stosowanego w procesie przetwarzania, to jest typów szkła możliwych do przerobu na stłuczkę. Organ odniósł je zaś do przyjmowanego materiału, który podlega doczyszczeniu przed rozpoczęciem właściwego procesu. Sam organ odnotował w protokole kontroli, że Spółka pozostaje uprawniona do wytwarzania m.in. metali żelaznych (19 12 02) w ilości 1000 Mg/rok, metali nieżelaznych (19 12 03) w ilości 500 Mg/rok, minerałów, w tym piasku i kamieni (19 12 09) w ilości 25000 Mg/rok oraz innych odpadów z obróbki mechanicznej (19 12 12) w ilości 5000 Mg/rok. Zatem występowanie w przyjmowanych transportach odpadów nieszklanych, wymagających eliminacji, zostało przewidziane w samym pozwoleniu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie może ponosić odpowiedzialności za przetwarzanie odpadów niezgodnie z zezwoleniem, skoro samo zezwolenie zakłada możliwość wystąpienia konieczności wysortowania zanieczyszczeń nieszklanych z przyjmowanych transportów w celu doprowadzenia ich do stanu podlegającego dalszej obróbce. Powyższe pozostaje zgodne z przepisem "ust. 1.2." załącznika 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 1179/2012 z 10 grudnia 2012 r. ustanawiającego kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (Dz. Urz. UE L 337 z 11 grudnia 2012, str. 31-36). Przepis ten określa dopuszczalną zawartość w otrzymanej stłuczce elementów nieszklanych, wśród których wymienia m.in. metale żelazne i nieżelazne, papier, gumę, tworzywa sztuczne, tkaniny i drewno. Tym samym prawodawca unijny przewiduje, że w przetwarzanym wkładzie mogą znajdować się pewne ilości innych materiałów, które muszą jednak, w ramach przetworzenia, zostać zredukowane do wskazanych, rygorystycznie określonych poziomów. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z poglądem wskazującym przede wszystkim na niedopuszczalność udzielenia pełnomocnictwa podmiotowi innemu niż osoba fizyczna oraz niedopuszczalność pozostawania przez pełnomocnika drugą stroną czynności prawnej w sytuacji potencjalnej możliwości naruszenia interesów mocodawcy. [...] WIOŚ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargą kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd I instancji oddalił skargę, powołując się na przypominawczy charakter zarządzenia, podczas gdy zgodnie z ustawą treść takiego aktu musi znajdować oparcie w treści ustaleń protokołu kontroli, oraz że celem takiego aktu jest wyeliminowanie wskazanych naruszeń. Tym samym niepodzielenie poglądów organu co do zakresu i charakteru naruszeń powinno było skutkować uchyleniem skarżonego zarządzenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy (wadliwie skontrolował ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji), a z drugiej strony zarzuca temu Sądowi niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których prawidłowe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie k.p.a. Zarządzenie pokontrolne jest także aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska. Oznacza to, że nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a., a więc również art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnośnie do ustalenia stanu faktycznego, co dotyczy zarówno czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji przypisanie zarządzeniu pokontrolnemu, wydanemu w niniejszej sprawie, "charakteru przypominawczego". Sąd I instancji nie użył takiego określenia, lecz na str. 8 uzasadnienia stwierdził, że podkreślenia wymaga, że wszystkie nakazy sformułowane w zaskarżonym zarządzeniu stanowią w istocie przypomnienie obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących (obowiązek przestrzegania posiadanych decyzji oraz obowiązki bezpośrednio wynikające z przepisów prawa). Ma rację Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi, zarządzenie nie wprowadza wobec Spółki żadnych nowych powinności, a jedynie wskazuje obowiązek przestrzegania tych, których naruszenie stwierdzono w trakcie kontroli. Zarządzenie z [...] marca 2017 r., nr [...],[...] WIOŚ wydane zostało na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...].02.2017 r. w Zakładzie [...] S.A. w L. przy ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli [...]. Obowiązki zawarte w ww. zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w tym składzie, wyniki przeprowadzonej kontroli dawały podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wykazała, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się naruszeń prawa wymienionych w kontrolowanym przez Sąd I instancji zarządzeniu pokontrolnym nr [...]z [...] marca 2017 r. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sformułowane w zarządzeniu nakazy ściśle i precyzyjnie odzwierciedlają ustalenia protokołu kontroli, odnosząc się jedynie do stwierdzonych w protokole naruszeń. W piśmiennictwie wskazano, że "kontrola jest działaniem polegającym na: 1) badaniu istniejącego stanu rzeczy; 2) zestawianiu tego co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn., co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny; 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności; 4) sformułowaniu zaleceń mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności" (E. Olejniczak-Szałowska, Rozdział X. Prawne formy działania administracji publicznej. 1. Pojęcie i rodzaje prawnych form działania administracji, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 544-545). Wydane w niniejszej sprawie zarządzenie [...] WIOŚ z [...] marca 2017 r., nr [...], realizuje cel w postaci przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące prawa materialnego, przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm. dalej: Konstytucja RP). [...] WIOŚ, uwzględniając treść art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, miał podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego z [...] marca 2017 r., nr [...]. Obowiązki w nim sformułowane nie naruszają art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie narusza zasady państwa demokratycznego, państwa prawnego oraz państwa sprawiedliwego, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. [...] WIOŚ, wydając zarządzenie pokontrolne z [...] marca 2017 r., nr [...], działał na podstawie i w granicach prawa. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Działanie [...] WIOŚ ma swoją podstawę w normie prawnej (art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.), zostało podjęte na podstawie prawa i jest utrzymane w granicach prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.