II SAB/Rz 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy postanawia odrzucić skargę. W dniu 31 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła, przekazana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: "DIAS"/"organ"), skarga W.B. (dalej: "Skarżący") na bezczynność tego organu, polegającą na nieprzedstawieniu w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy w Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"). W oparciu o ww. zarzut Skarżący wniósł o: 1. Stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w zakresie objętym zarzutami skargi, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. Zobowiązanie Dyrektora do przedstawienia Skarżącemu w określonym przez Sąd terminie pisemnej propozycji określające nowe warunki zatrudnienia, do czego był zobowiązany na mocy art. 165 pkt 7 przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że rozpoczął pracę w Urzędzie Kontroli Skarbowej od 7 lutego 1992 r. W dniu 1 maja 1996 r. został powołany na inspektora kontroli skarbowej i z tego stanowiska nie został odwołany. W dniu 27 lutego 2017r. otrzymał pisemną informację podpisaną przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej, w Urzędzie Celno-Skarbowym, a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie [...]. Wskazał, że do dnia 31 maja 2017 r. nie dostał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wobec czego w dniu 13 czerwca 2017 r. skierował do DIAS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i jednocześnie wezwanie do wypełnienia obowiązków ustawowych i przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, które pozostały bez odpowiedzi. Skarżący zaznaczył, że w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających organ powinien w terminie do 31 maja 2017 r. złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy lub służby. Tylko w przypadku określonym w art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947) organ nie miał obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Złożone przez Skarżącego oświadczenie lustracyjne potwierdza, że nie zaistniały przesłanki wymienione w przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Podkreślił, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", oraz że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 P.p.s.a. Ewentualna bezczynność organu w przedstawieniu takiej propozycji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a wobec tego wniesienie przedmiotowej skargi winno skutkować jej odrzuceniem. Podkreślił, że z analizy przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że drogę postępowania administracyjnego (w tym zwłaszcza możliwość rozstrzygnięcie w sposób władczy o prawach i obowiązkach funkcjonariusza w formie decyzji administracyjnej), a także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zastrzeżono wyłącznie w stosunku do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a nie do propozycji pracy, czy też jak w przedmiotowej sprawie nieprzedstawienia propozycji pracy. Stosunek pracy Skarżącego, będącego członkiem korpusu służby cywilnej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz.720, ze zm.) w sprawach z zakresu stosunku pracy nieuregulowanych w niniejszej ustawie, do inspektorów stosuje się przepisy ustawy o służbie cywilnej, a do innych pracowników urzędów kontroli skarbowej odpowiednio przepisy ustawy o służbie cywilnej lub ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1345 ze zm.) w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, a w myśl ust. 2 spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Przepisy wprowadzające nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przeciwnie ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających wprost wskazuje na brak obowiązku po stronie kierownika jednostki organizacyjnej do złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, tym samym określając skutki prawne takowego zachowania (wygaśnięcie stosunku pracy/stosunku służbowego. Zatem nieprzedłożenie propozycji nowych warunków pracy/pełnienia służby nie stanowi naruszenia art 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc dotyczących wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień, a także innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia Skarżącemu propozycji dalszego zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Zdaniem Sądu, taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. Skarżący był członkiem korpusu służby cywilnej, zatrudnionym w służbie cywilnej na podstawie umowy o pracę. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 1 przepisów wprowadzających, z dniem 1 marca 2017 r. Skarżący stał się z mocy prawa pracownikiem zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Według natomiast art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wobec zaś nieprzedstawienia Skarżącemu przez organ w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zatem ani ww. przepisy ani też pozostałe przepisy ustawy wprowadzającej nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Jak słusznie podkreślił organ art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających wprost wskazuje na brak obowiązku po stronie kierownika jednostki organizacyjnej do złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, tym samym określając skutki prawne takowego zachowania (wygaśnięcie stosunku pracy/stosunku służbowego). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, co powyżej zaznaczono, jest bezczynność organu w nawiązaniu ze Skarżącym stosunku pracy w drodze umowy o pracę. Umowa o pracę nie jest jednak żadnym z aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., które w razie ich niewydania lub niepodjęcia przez organ mogą być objęte skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Umowa o pracę zawierana jest bowiem na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a to oznacza, że organ, przy zawieraniu umowy o pracę nie korzysta z władztwa administracyjnego. Nie jest ona zatem aktem z zakresu administracji publicznej, a zawarcie takiej umowy nie może być traktowane jako podjęcie czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w zakresie regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., to jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny dopuszczalne byłoby jedynie w sytuacji, gdyby kontrolę sądowoadministracyjną w takich sprawach przewidywały przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Takiej kontroli nie przewidują żadne przepisy prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W kontekście tych przepisów nie ulega wątpliwości, że ustawodawca pozostawił organom prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. Tylko na marginesie wskazać należy na treść art. 5 P.p.s.a. Na jego podstawie właściwość sądów administracyjnych została wyłączona (enumeracja negatywna), m.in. w sprawach: wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). Chodzi tu o akty lub czynności przełożonych względem podwładnych w ramach stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uwzględniając powyższe skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.