I OSK 165/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 479/17 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. POSTANOWIENIE Dnia 31 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej K. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 479/17 o odrzuceniu skargi K. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: dopuścić Z. z siedzibą w O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 479/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej: ppsa, odrzucił skargę K. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS) w przedmiocie złożenia propozycji służby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd wskazał, że przedmiot skargi wniesionej przez K. N. stanowiła bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie braku propozycji określającej nowe warunki służby w Służbie Celno-Skarbowej. Oceniając charakter pisemnej propozycji Dyrektora IAS określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, Sąd uznał, że nie posiada ona znamion decyzji administracyjnej ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym. Zdaniem Sądu pisemna propozycja Dyrektora IAS nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 PwKAS, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei z art. 170 ust. 1 PwKAS wynika, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm.) - dalej: KAS, oraz stosunki służbowe w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 KAS, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 PwKAS przewiduje się zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 PwKAS wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Sąd podkreślił, że ustawodawca przewidział wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. przy czym wygaśnięcie to wiąże się z brakiem przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie złożeniem oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jest to o tyle istotne, gdyż zaskarżeniu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie podlegają skutki prawne powstające z mocy prawa (ex lege), nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 PwKAS umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie ma cech decyzji administracyjnej ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym oraz nie ma charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa lub Ordynacji podatkowej i nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa to nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu przedmiotowej propozycji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła K. N., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu - na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa - zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 ppsa oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez błędną ich wykładnię prowadzącą do ustalenia przez Sąd, że sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora IAS propozycji służby dla skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, w sytuacji w której ma ona taki charakter i istniał po stronie Dyrektora IAS obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów). Dodatkowo - na wypadek gdyby Sąd uznał, że przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 ppsa oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżącej organ w postaci Dyrektora IAS pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi na bezczynność Dyrektora IAS w złożeniu skarżącej propozycji służby. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinnością Sądu w takim postępowaniu jest zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle. Ustawa PwKAS przewiduje trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy; zachowania regulujące stosunek służbowy funkcjonariuszy w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do dnia 31 maja 2017 r., tj.: przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 PwKAS), przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 PwKAS) i nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji (art. 170 ust. 1 ust. 1 PwKAS). Stosunek służby ma charakter administracyjnoprawny, dlatego działania i zaniechania organu w ramach tego stosunku podlegają kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, ale powinien ją rozpoznać merytorycznie. Z tych względów, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ppsa. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppasa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Uzasadnienie Z. z siedzibą w O., jako organizacja społeczna, wnioskiem z dnia 2 lutego 2018 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej: ppsa, wniósł o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej K. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 479/17, o odrzuceniu skargi K. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu wniosku podał, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków Związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 ppsa., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 ppsa przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postawił je w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one bowiem występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 ppsa) albo w obronie interesu publicznego. W świetle art. 33 § 2 ppsa każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem, może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym, może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności, czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym. Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Zasadniczo udział organizacji społecznej zapewnia społeczną kontrolę działalności judykatury. Sąd rozpoznając wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy statutowej działalności Z. z siedzibą w O. oraz że za jego dopuszczeniem do niniejszego postępowania przemawia interes społeczny. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł, jak w sentencji.