II OSK 1481/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. [...] Sp.j. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 960/17 w sprawie ze skargi T. [...] Sp.j. z siedzibą w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. [...] Sp.j. z siedzibą w M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 960/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę T. [...] sp. j. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął w dniu [...] czerwca 2006 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M. przy ul. K. [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ powiatowy nałożył na właściciela obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem stanu elementów konstrukcyjnych budynku, zawierającej zakres robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających koniecznych do wykonania w celu wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących znaleźć się w pobliżu obiektu, bądź w obiekcie. Taka opinia została przedstawiona dnia 27 czerwca 2014 r. Ze względu na ogólność przedstawionej opinii zobowiązano właściciela do przedstawienia kolejnej opinii oraz wezwano autora pierwszej, J. O. w charakterze świadka. W sprawie została przeprowadzona również rozprawa administracyjna. W jej trakcie G. S. stwierdził, że jego zamiarem jest rozbiórka spornego obiektu ma to nastąpić na przełomie 2016/17 r. Przedłożył także ocenę stanu technicznego budynku swojego autorstwa. W dniu 12 stycznia 2015 r. organ przeprowadził oględziny obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał ww. Spółce, rozbiórkę przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/15, oddalił skargę T. [...] sp. j. w M. na decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że faktyczne i prawne okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro skarżąca przedłożyła ocenę stanu technicznego obiektu, a organ I instancji wezwał jej autora w charakterze świadka, a także przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny - w konsekwencji czego uznał zebraną dokumentację za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wydania decyzji z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to brak było podstaw do ferowania zarzutu nienależytego zebrania przez tenże organ materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że choć prawidłowa jest decyzja organu powiatowego o rozbiórce, to uchylenie zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego z takim wskazaniem stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 17 stycznia 2017 r. kolejne oględziny, a w dniu 28 kwietnia 2017 r. rozprawę administracyjną. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, nakazał Spółce rozebrać uszkodzony, nieużytkowany budynek zlokalizowany przy ul. K. [...] w M. oraz uporządkować teren rozbiórki po jej zakończeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jest związany wyrokiem Sądu z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/15, a zgodnie z wyrażonym tam stanowiskiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo. Skoro skarżąca przedłożyła ocenę stanu technicznego obiektu, a organ I instancji wezwał jej autora w charakterze świadka, a także przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny - w konsekwencji czego uznał zebraną dokumentację za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wydania decyzji z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to brak było podstaw do ferowania zarzutu nienależytego zebrania przez tenże organ materiału dowodowego. Skargę na tę decyzję złożyła T. [...] sp. j. w M., zarzucając jej naruszenie art. 153 p.p.s.a., przez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą być wyrażone w nieprawomocnym wyroku oraz art. 170 p.p.s.a., przez uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w nieprawomocnym wyroku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wskazał, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15, przesądził w sprawie, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Z tego materiału wynika również, iż prawidłowy jest tok rozumowania organów administracji w sprawie konieczności rozbiórki budynku. Stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 153 p.p.s.a. uznając się za związane wskazaniami dotyczącymi oceny prawnej i faktycznej. Sąd I instancji powołał się na pogląd prezentowany przez J.P. Tarno, w komentarzu do art. 153 p.p.s.a. (lex/el), zgodnie, z którym "Należy odróżniać związanie oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem. Ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie". Dodał, że autor ten podkreśla, że co prawda ustawodawca użył w art. 153 p.p.s.a. słowa "orzeczenie", jednakże chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Sąd wojewódzki uznał, że upraszczając ten model można stwierdzić, iż związanie wyrokiem prawomocnym dotyczy jego sentencji. W przypadku art. 153 p.p.s.a. następuje związanie uzasadnieniem, dokonaną tam oceną prawną. A wspomniany przepis nie stanowi, iż związanie oceną prawną dotyczy tylko orzeczeń prawomocnych (chyba, że NSA uchyli taki wyrok). Sąd podkreślił, że art. 153 i art. 170 p.p.s.a. to dwa odrębne przepisy, których funkcja i zakres oddziaływania są zupełnie inne i przynajmniej na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można ich łączyć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. [...] sp. j. w M., wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 153 p.p.s.a., przez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą być wyrażone w nieprawomocnym wyroku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy uwzględnienia ona ocenę prawną wyrażoną w nieprawomocnym wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że bezspornym jest, iż w sprawie rozbiórki budynku wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 1254/15. Z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej, wyrok nie stał się prawomocny. W ocenie skarżącej, nieuzasadnione jest powoływanie się przez Sąd na przepis art. 153 p.p.s.a., gdyż odnosi się on wyłącznie do wyroków prawomocnych. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 37/14, z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, iż zarówno organy administracyjne, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. Jeśli więc strona z taką oceną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych dane orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się zaś tego orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Spółka podkreśliła, że Sąd w niniejszej sprawie odwołuje się do poglądu wyrażonego w literaturze, zgodnie, z którym, ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Jednakże należy zauważyć, iż z ww. poglądu wynika, że w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a. związanie odnosi się do uzasadnienia wyroku, a związanie wynikające z przepisu art. 170 p.p.s.a., dotyczy sentencji wyroku. Jednakże takie różnicowanie związania skutkuje tym, że w przypadku zmiany wyroku przez sąd administracyjny II instancji, który z chwilą wydania staje się prawomocny i następuje związanie jego sentencją, czyli następuje skutek przewidziany w przepisie art. 170 p.p.s.a., zmianie ulega związanie przewidziane w przepisie art. 153 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd administracyjny II instancji zmieni wyrok, to zmiana ta zazwyczaj nastąpi w wyniku innej oceny prawnej stanu faktycznego, która to wykładania prawa wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, a związanie to ma wynikać z art. 153 p.p.s.a. Tak więc rozróżnianie związania wyrokiem odrębnie w odniesieniu do jego sentencji i uzasadnienia, trudno pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą być wyrażone w nieprawomocnym wyroku. Na wstępie zaznaczenia jednakże wymaga, iż Sąd wojewódzki ma rację wskazując, że art. 153 i art. 170 p.p.s.a. to dwa odrębne przepisy, których funkcja i zakres oddziaływania są zupełnie inne. Nie oznacza to, że nie można doszukać się ich wzajemnej relacji. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", drugi natomiast, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Art. 153 p.p.s.a. wiąże sądy i organy w danej sprawie, która zawisła przed właściwym sądem, zaś art. 170 p.p.s.a. może mieć wpływ również na inne postępowania, gdy dane orzeczenie rozstrzyga określoną kwestię materialnoprawną. O zasadności skargi sąd administracyjny orzeka w formie wyroku. W razie uwzględnienia skargi jego zawartość będzie stanowić wyjaśnienie, dlaczego sąd administracyjny uznał rozstrzygnięcie za błędne oraz jakie zdaniem tego sądu przepisy prawne powinny być zastosowane i jaka powinna być ich interpretacja, aby działanie organu administracji publicznej można było uznać za zgodne z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, przy czym także, w tym przypadku wyraża swoją ocenę prawną, wskazując z jakich powodów uznał, że zaskarżony akt nie może zostać wyeliminowany z obiegu prawnego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych, lub uchylenia orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Do zmiany oceny prawnej może również dojść w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przez sąd wyższej instancji, wówczas ta ocena będzie wiążąca zarówno dla organów, jak i wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ocenę prawną konstruuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny. Nie powinien budzić wątpliwości fakt, że norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. A skoro tak, to mając na uwadze także powyższe rozważania, należy uznać, że wprawdzie zacytowany przepis art. 153 p.p.s.a. nie stanowi, że związanie oceną prawną dotyczy tylko orzeczeń prawomocnych, to jednakże związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, niewątpliwe winno wynikać z prawomocnego wyroku sądu. Wracając do zaznaczonej wyżej wzajemnej relacji pomiędzy art. 153 i art. 170 p.p.s.a., podnieść należy, że po uprawomocnieniu się tego orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na poparcie tego stanowiska można przywołać także uzasadnienie prezydenckiego projektu zmiany ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633), w którym wskazano, że "Proponowana nowa redakcja art. 153 P.p.s.a ma na celu usunięcie wątpliwości co do zakresu związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. (...) Zmiana ta zagwarantuje stronom pewność, że ocena prawna wynikająca z prawomocnego wyroku nie będzie wzruszona w kolejnych orzeczeniach sądowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie zatem Sąd I instancji prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oparł jedynie na ocenie prawnej sformułowanej w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/15 (właściwie wskazał jedynie na związanie tym wyrokiem). Rolą Sądu wojewódzkiego było skontrolowanie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi konieczność odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a., albowiem organy nadzoru budowlanego, nie wskazały ww. przepisu, jako mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko prezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie dokona kontroli zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie 2 wyroku, znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.