II SA/Lu 581/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 31 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę. W dniu 5 lipca 2016 r. wpłynął do Urzędu Gminy M. wniosek A. S. (dalej także: skarżący bądź wnioskodawca), w którym zwrócił się on o wyliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący podkreślił, że jest zainteresowany zaświadczeniem obejmującym okres od dnia 20 stycznia 1996 r. do dnia 10 lipca 2005 r. Wójt Gminy M. pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi jego pracę w gospodarstwie rodziców, ponieważ nie był prowadzony przez urząd rejestr osób zatrudnionych w gospodarstwach rolnych. Dodatkowo organ podkreślił, że w celu potwierdzenia tego okresu pracy strona powinna zgłosić się osobiście do Urzędu Gminy wraz ze świadkami. W dniu 17 lutego 2017 r. wpłynęła do Sądu skarga wnioskodawcy na bezczynność Wójta Gminy M. polegającą na nierozpoznaniu wspomnianego na wstępie wniosku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 26/17, Sąd zobowiązał Wójta [...] do załatwienia opisanego na wstępie wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r., znak: [...], odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje stosownymi dokumentami potwierdzającymi pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu podkreślono również, że organ nie może wydać zaświadczenia na podstawie zeznań świadków. W zażaleniu na to postanowienie, strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 3 ust. 1 ustawy 20 lipca 1990 r. o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310; dalej także: "ustawa"), poprzez niewydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia; - art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: "k.p.a."),, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie interesu strony oraz brak merytorycznego uzasadnienia postanowienia; ; - art. 217 § 1-3 k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki; - art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, czemu dał prawidłowo wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, w sytuacji, gdy organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że nie dysponuje żadnymi dokumentami lub rejestrami poświadczającymi ubezpieczenie społeczne rolników, a także potwierdzającymi świadczenie pracy przez skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Kolegium wskazało, że postępowanie wyjaśniające związane z wydawaniem zaświadczenia nie jest prowadzone w sposób właściwy dla postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej, dlatego też sporządzona notka urzędowa z dnia 19 kwietnia 2017 r. potwierdzająca fakt braku stosownych dokumentów, danych lub rejestrów mogących stanowić podstawę wydania zaświadczenia o żądanej treści była wystarczająca. Z jej treści wynika, że pracownik Urzędu Gminy dokonał stosownych czynności urzędowych w celu sprawdzenia i wyjaśnienia podstaw do wydania zaświadczenia. Z uwagi na brak stosownych dokumentów urzędowych lub danych pochodzących z rejestrów lub baz prowadzonych przez organ nie było zatem możliwe wydanie zaświadczenia. W skardze na postanowienie Kolegium skarżący powtórzył argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji i wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący, wskazując, iż działa na podstawie art. 45 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), wniósł o włączenie do akt sprawy i uwzględnienie przez Sąd znanych organom obu instancji dowodów dotyczących pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców, to jest: zeznań świadków A. Z. i Z. Z. oraz oświadczenia skarżącego, które to dowody nie zostały uwzględnione przez organy w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego okresy jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców – B. i J. małżonków S., zamieszkałych w miejscowości T. [...], w okresie od 20 stycznia 1996 r. do 10 lipca 2005 r., celem przedłożenia w zakładzie pracy. Wskazać należy, że w świetle art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu. może on poprzestać na posiadanej dokumentacji. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2 ). Zauważyć trzeba, iż powołany przepis różnicuje w zależności od wymienionych w nim przypadków obowiązki organu. W przypadku sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji. W przypadku natomiast, gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01). W rozpoznawanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Jak wynika z tego przepisu, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach (art. 1 ust. 2 ustawy). Ponadto jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy). Prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest przy tym stanowisko, zgodnie z którym zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. przykładowo wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Zasadnie zatem stwierdziły organy obu instancji, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji zatem, gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącego, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 20 stycznia 1996 r. do 10 lipca 2005 r., zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji Urzędu Gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego. Na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu dołączone przez skarżącego do akt sądowych sprawy niniejszej dowody z zeznań świadków oraz oświadczenie skarżącego odnoszące się do pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 20 stycznia 1996 r. do 10 lipca 2005 r. Ponownie należy bowiem podkreślić, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Zarazem należy podkreślić, że Sąd nie dopatrzył się podstaw, by dopuścić wskazane dowody w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten nie pozwala bowiem na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z zeznań świadków. Po drugie, dowody z dokumentów mogą być przeprowadzone wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a przy tym nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, stan faktyczny nie budzi wątpliwości, gdyż sporna jest jedynie jego ocena prawna. Nieuzasadnione są też zarzuty strony co do tego, że organ administracji publicznej zobowiązany jest również do wydania zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków. Jak wskazano wyżej, organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 określa bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 w związku z art. 218 § 2 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.