IV SA/Po 1036/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 778 z późn. zm., zwanej dalej: Upzp), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzenie) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. T. (zwanej dalej: skarżąca) z dnia [...] września 2015 r. Wójt Gminy R. (zwany dalej: Wójt) odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu stanowiącego część działki ozn. nr ewid. [...], położonego w obrębie M., gmina R. dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (zwane dalej odpowiednio: teren Inwestycji; Inwestycja). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, że po wpłynięciu wniosku do organu wpłynęło również dnia [...] listopada 2015 r. pismo skarżącej z dnia [...] września 2015 r., w którym uzupełniono wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, w zakresie zmiany koncepcji zagospodarowania terenu - zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do ww. pisma, która to zmiana koncepcji zagospodarowania terenu nie wpłynęła zarówno na charakter jak i parametry wnioskowanej zabudowy. Wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt odmówił już wcześniej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanego dalej: SKO, Kolegium) powyższej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Wójt - decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. - ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, którą to decyzję ponownie uchyliło Kolegium – decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ wskazał, że wobec powyższego sprawę rozpatrzono ponownie. Podkreślono, że Inwestycja ma być realizowana na terenie, dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolejno organ przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia tj. § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 Upzp. W ocenie organu analiza urbanistyczna oraz wyniki analizy wykazały, że planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można pogodzić z zastanym ładem przestrzennym, który odznacza się ekstensywną zabudową położoną włącznie w jednej linii zabudowy od drogi publicznej. O ile mieszkaniowy charakter planowanej zabudowy nie jest sprzeczny z istniejąca zabudową mieszkaniową, o tyle działki sąsiednie zabudowane są wyłącznie w pierwszej linii zabudowy, co powoduje, że istnieje sprzeczność inwestycji z planowaną linią zabudowy, a zatem istnieje niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Organ konsekwentnie utrzymywał, że nie znaleziono zabudowy, która pozwoliłaby określić wymagania dla wnioskowanej inwestycji, związanej z powstaniem kolejnej, drugiej linii zabudowy od drogi publicznej w głębi terenu, w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Analiza dowiodła, zdaniem organu, że możliwa jest kontynuacja wyłącznie pierwszej linii zabudowy od ul. [...]. Wskazano także, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który znajduje się w aktach, powierzono osobie, która posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: art. 7 Kpa, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-7 Upzp; art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 Kpa oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia, a także wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie tj. analizę urbanistyczną, projekt decyzji i decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na fakt, iż w sprawie organ II instancji dwukrotnie uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzje nr [...] i [...]). W ocenie skarżącej planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy a przyjęty do analizy obszar jest zbyt mały, aby ująć istniejącą zabudowę na innych działkach. Zaskarżona decyzja narusza, w jej ocenie, zasadę uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 Kpa, a organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ również bezzasadnie wyznaczył minimalną odległość obszaru analizowanego, podczas gdy zasadne było poszerzenie obszaru analizowanego – zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tymczasem wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie, a wyznaczenie linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to bowiem zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy. Tym samym zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącej nie dołączono również do decyzji prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, co powoduje, że decyzja jest niekompletna w kontekście § 9 ust. 1-4 Rozporządzenia. Kolejno skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu proponowana zabudowa nie stoi w sprzeczności ze służebnością drogi koniecznej, gdyż jest zapewniony przejazd przez nieruchomość obciążoną. Natomiast uwagi w tym zakresie będą rozpatrywane przy wydawaniu pozwolenia na budowę a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przytoczywszy podstawy prawne rozstrzygnięcia Kolegium, odnosząc się do kwestii stanowiącej podstawę wydania przez Wójta kolejnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dotyczącej niemożności ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stwierdziło, że w dalszym ciągu nie podziela stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. podkreślono, że już w poprzedniej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Kolegium przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, LEX nr 863095, w którym sąd ten podkreślił, że zabudowa na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Powołano się również w taj mierze na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazujące, że wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Kolegium stwierdziło, że podziela powyższe stanowisko, które organ I instancji winien mieć bezwzględnie na uwadze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wskazano także, że Wójt zignorował analizę urbanistyczną, dostarczoną przez pełnomocnika wnioskodawczym, która potwierdza możliwość realizacji planowanej zabudowy i która to analiza znajduje się w aktach sprawy. Reasumując organ skonstatował, że mając na uwadze powyżej opisane uchybienia w szczególności dotyczące analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznano, iż postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji naruszało art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co powoduje, że nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Wskazano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zaskarżając w całości decyzję SKO i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że zaskrzoną decyzja Kolegium uchyliło w całości decyzję o warunkach zabudowy pomimo wskazania w uzasadnieniu decyzji, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Podkreślono, że jest to już trzecia decyzja organu II instancji, która uchyla decyzję organu instancji i za każdym razem organ II instancji wskazuje, że zabudowa jest możliwa, a organ I instancji za każdym razem wskazuje, że nie zgodzi się na taką zabudowę. Podzielając pogląd wyrażony przez organ skarżąca wskazał, jednak, że w jej ocenie, w takiej sytuacji organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję merytoryczną tj. ustalającą warunki zabudowy. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, skoro organ II instancji już dwukrotnie z tych samych przyczyn uchylał decyzje organu I instancji, aby wydać decyzję merytoryczną. Niezrozumiały i bezprawny sprzeciw organu I instancji w stosunku do inwestycji Skarżącej świadczy, w jej ocenie, tylko i wyłącznie o nierównym traktowaniu inwestorów - inwestor z ulicy [...] otrzymał decyzję o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej Ppsa) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa określony został w art. 64e Ppsa. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 Kpa w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że z zgodnie z art. 59 ust. 1 Upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Z art. 61 ust. 1 Upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 Upzp jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie Sądu uznać należy, że w istocie obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony w sposób wadliwy. Obszar analizowany wyznaczono w niemalże minimalnej wielkości (54 m) od granic działki ze względu na niewielką szerokość frontu działki (18 m). Jako front działki uznano granicę działki przylegającą do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na działkę – ul. [...]. W ocenie Sądu organ I instancji błędnie przyjął w niniejszej sprawie, że za front działki należy uznać tylko tą część działki która, która bezpośrednio przylega do drogi z której odbywa się wjazd na działkę. W specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy, tylko niewielka część działki objętej wnioskiem bezpośrednio przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zaakceptowanie stanowiska organu I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której promień, na podstawie którego wyznaczony został wyznaczony obszar analizowany byłby mniejszy niż cała szerokość działki od strony drogi. Powyższe najlepiej obrazuje załącznik graficzny do decyzji, na którym widać, że obszar analizowany ograniczony został działek leżących w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. Zasadne jest więc stanowisko Kolegium co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Okoliczność powyższa pozostaje bezsporna między stronami niniejszego postępowania. Spór sprowadza się natomiast do oceny, czy Kolegium działając jako organ odwoławczy mogło we własnym zakresie przeprowadzić analizę urbanistyczną i w konsekwencji wydać merytoryczną decyzję w sprawie. Zdaniem Sądu oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa, a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 Kpa W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa. Wobec powyższego, ubocznie jedynie należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyrokach sądów administracyjnych, stwierdzając, że w zakresie zabudowy "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy nie ma potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Te wytyczne organu odwoławczego nie zostały po raz kolejny wzięte pod uwagę przez organ I instancji. Słusznie zatem SKO w wytycznych dla organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestie tę po raz kolejny zaakcentowało. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151a § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.