II OSK 2958/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 152/14 w sprawie ze skargi G. S., M. S., M. S. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi G. S., M. S., M. S., H. F., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy S. rozpatrywał wniosek G. S., H. F., M. S. i M. S. z dnia 23 marca 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, zbiornikami bezodpływowymi i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości U. - K., przy ul. G. Ze względu na lokalizację inwestycji w sąsiedztwie obszaru chronionego Natura 2000 [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., dopuszczono [...] Ekologiczny do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z uwagi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka objęta wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., zawieszono postępowanie +złożenia wniosku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. podjęto zawieszone postępowanie, ponieważ plan nie został uchwalony. W dniu [...] lipca 2011 r. sporządzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wyniki analizy okazały się odmienne od treści złożonego wniosku, w dniu 5 lipca 2011 r., wezwano wnioskodawców do zapoznania się z jej wynikami. W dniu 22 lipca 2011 r. do urzędu wpłynęło pismo, w którym informowano, iż po zapoznaniu się z wynikami analizy wnioskodawcy podtrzymują swój wniosek w pełnej formie. W dniu [...] października 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał kolejną decyzję odmowną z dnia [...] lipca 2013 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że niemożliwe jest ustalenie dla wszystkich projektowanych budynków linii zabudowy na zasadzie kontynuacji, gdyż w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż dróg, a szerokość elewacji frontowej działki graniczącej z drogą (ul. W.), oraz przebiegające przez teren działki napowietrzne linie elektroenergetyczne nie pozwalają na usytuowanie wzdłuż niej wszystkich budynków objętych wnioskiem. Stwierdzenie braku możliwości realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem ze względu na konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wynika z tego, że projektowany przez inwestora zespół zabudowy nie będzie stanowił kontynuacji zabudowy istniejącej - ze względu na jego rozproszenie na terenie w głębi nieruchomości objętej wnioskiem oraz ich planowane położenie względem drogi (wtórna linia zabudowy). Organ nie zgodził się z opinią Kolegium, iż ustalona w warunkach zabudowy linia zabudowy nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Zdaniem organu ustawodawca jednoznacznie wskazuje, iż parametry zabudowy, takie jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość i wysokość elewacji frontowej, oraz geometria dachu (kąt nachylenia połaci, układ połaci, wysokość głównej kalenicy) ustalane są w planie miejscowym, lub, w przypadku jego braku, w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza jedynie zgodność projektowanej zabudowy z planem, lub odpowiednio, decyzją (art. 35 ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Rozporządzenie dnia 26 sierpnia 2003 r. używa pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", która w praktyce urbanistycznej (planistycznej i administracyjnej) oznacza linię, w której musi zostać usytuowana elewacja frontowa budynku. Burmistrz w trosce o dobrze pojęty ład przestrzenny, który jest elementem kształtującym ład w przestrzeni publicznej, w sposób odpowiedzialny za ten stan rzeczy nie widzi podstaw prawnych do tego, by obowiązującą linię zabudowy traktować jako "zaledwie nieprzekraczalną", bo to prowadzi wprost do niekontrolowanej zabudowy, gdzie ryzyko zaistnienia trwałego chaosu w zabudowie kubaturowej jest bardzo duże. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, iż warunek określony w 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w niniejszej sprawie spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez SKO, które dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji oraz przekazywało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obu przypadkach SKO uwzględniało w całej rozciągłości argumenty podnoszone przez odwołujących o niewłaściwej interpretacji przez organ I instancji pojęcia "obowiązującej linii zabudowy". Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany w wymaganej przepisami rozporządzenia minimalnej odległości od granic terenu inwestycji, lecz nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na tym obszarze, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. W część graficznej analizy znajdują się działki zabudowane, które nie zostały uwzględnione w części tekstowej (np. działki nr [...], [...], [...], [...]) Jednocześnie w analizie uwzględniono i określono parametry zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, linię zabudowy) działek, które według znajdującego się w aktach sprawy jedynego oryginału mapy zasadniczej wydanego przez Starostę [...] dnia 25 maja 2012 r. nie są zabudowane - dotyczy to działek nr [...], [...], [...], [...]. W konsekwencji nie można ustalić zasadności przyjęcia przez organ I instancji takich a nie innych założeń odnośnie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego w odniesieniu do działek, które przecina linia obszaru analizowanego (np. działka nr [...]), przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Przedmiotowa analiza w sposób bardzo wybiórczy odnosi się więc do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, która w istocie stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, oznacza, że zachodzi wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w znacznej części. Ponadto uwzględnienie jako zabudowanych działek, na których na mapie nie zostały wrysowane budynki, a w oparciu o akta sprawy nie sposób ustalić legalnego sposobu zagospodarowania tych terenów, wywołuje uzasadnione wątpliwości co do aktualności mapy, na której została sporządzona analiza. Wymóg aktualności mapy, w oparciu o którą sporządza się analizę wynika zarówno z art. 7 i art. 104 kpa, jak i art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy, oraz załącznik do decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z ww. wytycznymi. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko że z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru nie podlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki muszą przylegać do tej linii, albowiem mogą one pozostać w różnicowej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Organ zauważył także, że sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2013 roku i stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji przewiduje możliwość ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (akta sprawy nr [...]). Organ odwoławczy wskazał również, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na sąsiedni obszar Natura 2000. To organ I instancji powinien rozważyć czy inwestycja ta może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar chroniony. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest w pełni uzasadnione. G. S., H. F., M. S. i M. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a., oraz art. 60 ust. 1 i ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie Kolegium nie mogło wydać decyzji merytorycznej, albowiem powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanie wymaganych uzgodnień rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przekraczającym kompetencje procesowe organu, co godzi w zasadę dwuinstancyjności, w sytuacji gdy organ dysponował materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej co do meritum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji a materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, a w każdym razie możliwe było usunięcie ewentualnych braków w trybie art. 136 k.p.a., w ramach postępowania odwoławczego. Istotą problemu w niniejszej sprawie było właściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W przedmiotowej sprawie sporządzona została wymagana przepisami analiza urbanistyczna, jednakże w ocenie Sądu jest ona wadliwa. Teren faktycznie analizowany został znacznie ograniczony. W trakcie analizy pominięto szereg nieruchomości w obszarze analizowanym. Choć w części graficznej analizy w obszarze analizowanym zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej, to we wnioskach analizy i w orzeczeniach organów stwierdzono brak kontynuacji funkcji. Organ powołał się także na niemożność wytyczenia linii zabudowy. W ocenie Sądu wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Organ, choć związany jest wnioskiem inwestora, to bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez niego, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeśli chodzi o parametry techniczne takie jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanych we wniosku. Dopiero analiza urbanistyczna daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wymagania te będą precyzowane. Nieuprawnione zdaniem Sądu jest twierdzenie, że decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają wydania decyzji o warunkach zabudowy do pojedynczego obiektu, ani usytuowanych jedynie wzdłuż drogi publicznej, ustalają jednak warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było uwzględnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Te warunki zostały określone w art. 61 ust 1 ustawy. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przesądził, iż nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, iż stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Oczywistym jest w ocenie SKO, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest pomiędzy działkami zabudowanymi i możliwe jest określenie większości wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Kolegium zgodziło się również ze skarżącym, iż szczegółowa lokalizacja planowanych obiektów może nastąpić dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, po ustaleniu czy dana lokalizacja nie koliduje z istniejącą zielenią, uzbrojeniem terenu, czy sąsiadującą zabudową. Z lektury wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO wynika, że przyczyną podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność uzupełnienia analizy, wyznaczenie w niej linii zabudowy oraz uzgodnienia decyzji z odpowiednimi organami. W ocenie Sądu motywy podjęcia decyzji kasacyjnej przez SKO w P. są nieprzekonujące. Wskazane powyżej kwestie nie wymagały prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Co więcej, są wynikiem konieczności interpretacji przepisów prawa wraz z ich prawidłowym zastosowaniem. Organ odwoławczy nie wskazał, jakim konkretnie przepisom uchybił organ I instancji, a nadto jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" uzasadnia ponowne prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Nie wyjaśniono także, dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że SKO wydało orzeczenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej już po raz trzeci. W kontekście powyższego, należało zdaniem Sądu w szczególności dopełnić wszelkich starań, aby podjęta decyzja była zgodna z prawem, a jej uzasadnienia jednoznaczne, kompletne i przekonywujące. Kolejne zatem wydanie przez SKO w sprawie decyzji, w której nie wskazuje się rzeczywistych okoliczności niewyjaśnionych w sprawie, a których stwierdzenie w tej decyzji stanowi o możliwości jej podjęcia, uzasadnia wniosek, że SKO uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu II instancji jest zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy może w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, w sytuacji gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. 2) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji niezasadnie nieprzeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego wykluczały możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji co do istoty poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy a konieczny do wyjaśnienia przez organ Instancji zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a wskazany w decyzji organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 4) naruszenie przepisów postępowania tj.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie zawiera wskazania, jakim konkretnie przepisom uchybił organ I instancji, jaki zakres spraw uzasadnia ponowne prowadzenie postępowania przez organ I instancji, nie wyjaśnił, dlaczego okoliczności tych nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiera wszystkie ww. elementy oraz czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a. 5) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi na zaskarzoną decyzję uchylającą w całości decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., w sytuacji gdy skarga była bezzasadna a zaskarżona decyzja organu li instancji podjęta została zgodnie z wymogami przepisów prawa tj. art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż w tej sprawie organ I instancji dokonał błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, pominał znaczną ilość działek zabudowanych, uwzględniając jednocześnie - jako zabudowane - działki, które według jedynego oryginału mapy zasadniczej z 25 maja 2012 r. nie są zabudowane. Organ nie rozważył ponadto czy inwestycja ta może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar chroniony Natura 2000. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, w którym stwierdzono, iż analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy może w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Wyjątkowo organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, lecz przede wszystkim rozpoznanie sprawy co do istoty. Z żadnego przepisu k.p.a., ani przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zasada ta doznawała ograniczeń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek ustalić czy na podstawie zebranego materiału dowodowego, który obejmuje analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzupełnioną w miarę potrzeby w postepowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postepowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. i w przypadku, gdy organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje po raz trzeci decyzję naruszającą przepisy prawa, podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się od marca 2010 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już trzykrotnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając w podobny sposób każdą z wydanych decyzji kasacyjnych. Jednocześnie z twierdzeń skarżących zawartych w skardze do Sądu I instancji wynika, że organ odwoławczy podejmował próbę przeprowadzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej i zwracał się do skarżących z prośbą o współdziałanie przy opracowaniu tej analizy, lecz zaniechał jednak przygotowania projektu decyzji merytorycznej i ponownie wydał decyzję kasacyjną, w wyniku której organ I instancji - decyzją z dnia [...] maja 2014 r. - po raz czwarty odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. W sytuacji, gdy organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, organ odwoławczy musi dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji niezasadnie nieprzeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wykazało, iż zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi I instancji. Ponadto zauważyć należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji był determinowany głównie wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego dokonaną przez ten organ, która pozostawała w sprzeczności z wykładnią prezentowaną przez organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych. Kolegium nie wykazało, aby w oparciu o zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, i przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. W związku z powyższym za niezasadne należy również uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak również naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.