I SA/Gl 777/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński ( spr.), Dorota Kozłowska, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na w dniu 2 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej – ZUS lub organ) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm. – zwana dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą T.B. (dalej – zobowiązany lub skarżący) umorzenia należności: 1) za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: – ubezpieczenie społeczne – za okres: 01/2012-02/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r., kosztów upomnienia w wysokości 17,60 zł; – ubezpieczenie zdrwotne - za okres: 01/2012-02/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r., kosztów upomnienia w wysokości 17,60 zł; – Fundusz Pracy - za okres: 01/2012-02/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r., kosztów upomnienia w wysokości 17,60 zł; 2) za pracowników w części finansowanej przez płatnika na: – ubezpieczenie społeczne – za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r.; – Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r.; 3) za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na: – ubezpieczenie społeczne – za okres: 02/2012-03/2012 z tytułu odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r.; – ubezpieczenie zdrowotne – za okres: 02/2012-03/2012 z tytułu odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] zobowiązany zwrócił się o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które nie podlegają abolicji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż od 2012 r. nie pracuje oraz nie posiada innych źródeł dochodów. Z tego też względu nie dysponuje możliwościami spłaty zadłużenia tak jednorazowo, jak i w systemie ratalnym. Zobowiązany w dniu [...] złożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, z którego wynika, że: • nie pracuje zarobkowo, • nie pobiera świadczeń oraz nie korzysta z pomocy opieki społecznej, • nie korzysta z innych form pomocy, • nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem, • prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, • posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie [...] zł oraz zobowiązania wobec dostawców w kwocie [...] zł. Zobowiązania te objęte są egzekucją (brak spłaty), • nie posiada nieruchomości, praw majątkowych, wierzytelności, • oświadczył, że nie widzi możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej ze względu na brak perspektyw na uzyskanie zatrudnienia. Pozostając bez jakiegokolwiek dochodu korzysta z pomocy znajomych i rodziny. W toku postępowania organ ustalił dodatkowo, iż zobowiązany prowadził działalność gospodarczą do [...]. W stosunku do niego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie doprowadziło do uregulowania zadłużenia. Wraz z A S.A. jest właścicielem samochodu [...] rok produkcji 2005. Nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej (pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...]) oraz nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych (pismo Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia [...]). W miejscu zamieszkania skarżącego zameldowanych jest siedem osób: E.B., F.B., J.B., J.B., K.B., M.B., S.B. (pismo Prezydenta Miasta J. z dnia [...]) Pismem z dnia [...] organ zawiadomił skarżącego o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz o prawie złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień w sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] odmówiono zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ZUS stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 – zwane dalej rozporządzeniem). W dniu [...] do ZUS-u wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że zobowiązany nigdy nie był właścicielem pojazdu [...] rocznik 2005. Natomiast do [...] był współwłaścicielem pojazdy [...] rocznik 2008. W dniu [...] został on przejęty przez bank w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej oraz nie realizowaniem spłat kredytu. Na potwierdzenie tej okoliczności przedstawiony został protokół z przyjęcia pojazdu przez B S.A. Dodał, że nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, gdyż przez okres ponad 2 lat nie przedstawiono mu żadnej propozycji pracy. Natomiast pomoc rodziny i znajomych polega na zapewnieniu miejscu do spania oraz wyżywienia. Nie otrzymuje od nich żadnych kwot pieniędzy. Pismem z dnia [...] organ zawiadomił skarżącego o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] ZUS zważył, że udzielenie ulg w spłacie zaległych składek ma wyjątkowy charakter. Obowiązek regulowania składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady musza być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możności odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Wobec tych uwag organ przyjął, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które świadczyłyby o całkowitej nieściągalności – art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS podniósł, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie stwierdzono braku majątku, z którego egzekwować można należności. Otóż w chwili obecnej postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowej w J. Wobec niestwierdzenia jego bezskuteczności przedwczesnym byłoby przyjęcie wystąpienia całkowitej nieściągalności zaległości. Analizując sytuację osobistą, rodzinną i finansową skarżącego, organ doszedł do wniosku, że nie można uznać, aby pozostawał on w ubóstwie o charakterze trwałym. Mianowicie nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych. Twierdzeniu skarżącego o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa przeczy informacja uzyskana od Prezydenta Miasta J., z której wynika, że zamieszkuje on z siedmioma osobami. Według oświadczenia zobowiązanego, nie uzyskuje on żadnych dochodów, w związku z czym nie posiada żadnych wydatków. Utrzymuje się wyłącznie z pomocy znajomych i rodziny udzielanej w formie noclegu i wyżywienia. Nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie wskazanych przez skarżącego zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów oraz zaległości wobec dostawców. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest w wieku aktywności zawodowej i nie powołuje się na przesłanki zdrowotne, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia. ZUS nadmienił, że orzekając w danej sprawie analizowana jest sytuacja materialno-bytowa, która zakłada m.in. ocenę stanu majątkowego, możliwości płatniczych oraz pojęcia ważnego interesu osoby zobowiązanej W skład tych pojęć zaliczyć należy również wszelkiego rodzaju pomoc społeczną udzielaną rodzinie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia lub uzyskania dochodów z innych przyczyn. W przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził, a skarżący nie udowodnił, aby w związku z trudną sytuacją finansową, na którą się powołuje w złożonym wniosku, podjęte zostały ze strony skarżącego jakiekolwiek działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego w formie zasiłków ze środków instytucji socjalnych. Wsparcie instytucji socjalnych stanowiłyby dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie o umorzenie należności dowód trwałego, ciężkiego lub wyjątkowego charakteru wskazanych trudności oraz mogłyby stanowić potwierdzenie faktu, iż zobowiązany nie jest w stanie we własnym zakresie zrealizować potrzeb minimum egzystencji. ZUS podkreślił, że w chwili rozpatrywania sprawy oraz badania sytuacji bytowej skarżącego nie legitymował się on orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem ustalającym stopień niepełnosprawności. Nie udokumentowano konieczności sprawowania opieki nad członkami najbliższej rodziny uniemożliwiającej lub w znacznym stopniu ograniczającej pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Z tych też względów organ uznał, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki umorzenia zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W skardze z dnia [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu ponowie podniósł, że od 2012 r. pozostaje bez pracy, a tym samym nie jest w stanie spłacić należnych składek. Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować należy, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 978/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w tym wyroku i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nim zawartą. Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd z urzędu posiada wiedzę, że ZUS decyzją ZUS z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...], którą: – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne za okres 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł; – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł plus odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł, naliczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r.; na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł plus odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja obejmuje ten sam okres i te same wartości, co decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, a to oznacza, że organ orzekł dwukrotnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Jak bowiem wynika z analizy treści obu decyzji – wspartej analizą załączonej do akt administracyjnych informacji o stanie należności zobowiązanego – dotyczy to składek i odsetek od zaległych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na: ubezpieczenia społeczne za okres 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r.; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r. Inaczej rzecz ujmując, zaskarżona decyzja merytoryczna w części dotyczy należności, co do których organ orzekł już inną decyzją o charakterze formalnym, kończącą postępowanie w sprawie. Jak już bowiem wyżej podniesiono, ZUS wydał w dniu [...] decyzję, którą odmówił wszczęcia postępowania we wskazanym wyżej zakresie. Na to rozstrzygnięcie również została złożona skarga do tut. Sądu jednak na chwilę obecną nie została ona rozpatrzona. Sprawa sądowo-administracyjna opatrzona została sygnaturą I SA/Gl 1029/17. Stwierdzić zatem należy, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na dwie odrębne sprawy administracyjne i wydał dwa konkurencyjne wobec siebie rozstrzygnięcia. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek co do których odmówił wszczęcia postępowania - odmówił ich umorzenia. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie może się ostać się w obrocie prawnym. Przedwczesna na tym etapie jest ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Organ powinien dokonać również wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy i ocenić je zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku