I SA/Gl 1029/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Paweł Kornacki, Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. B. (B.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r., nr [...] ([...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: ZUS lub organ), na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą T. B. (dalej: zobowiązany lub skarżący) wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek: 1) finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na: - ubezpieczenie społeczne – za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, - ubezpieczenie zdrowotne – za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł; 2) za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na: - ubezpieczenie społeczne – za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r., - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: 02/2012-03/2012 w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł liczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 5 sierpnia 2016 r. zobowiązany zwrócił się z wnioskiem do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek niepodlegających umorzeniu na podstawie przepisów ustawy abolicyjnej z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Organ powołując art. 30 u.s.u.s. wskazał, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Zatem została całkowicie wyłączona możliwość umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, niezależnie od wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 28 u.s.u.s., w tym również niezależnie od sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego, bowiem ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się" co oznaczą, że w stosunku do wskazanych należności wykluczone jest pojęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego. Zaskarżoną decyzją odmówiono również wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika wskazując na unormowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który znajduje zastosowanie tylko do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia umorzeniem na tej podstawie mogą być objęte tylko składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Odmawiając wszczęcia postępowania ZUS powołał art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 30, art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. W skardze (nazwanej odwołaniem) zobowiązany zaskarżając decyzję ZUS z [...] r. domagał się jej zmiany poprzez umorzenie należności. W uzasadnieniu podał, że od 2012 r. pozostaje bez pracy i nie jest w stanie spłacić zadłużenia. ZUS (reprezentowany przez radcę prawnego) w odpowiedzi na skargę (z [...] r.) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2007 r., II UK 158/06, w którym przyjęto, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy jedynie składek na własne ubezpieczenie społeczne płatnika będącego równocześnie ubezpieczonym w związku z prowadzoną działalnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania się na obu decyzjach ZUS wydanych w niniejszej sprawie przez te same osoby: - po pierwsze przez Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów E. G., która przy wydaniu decyzji z [...] r. (I instancja) działała jako umocowana do działania w imieniu ZUS, zaś na decyzji z [...] r. (II instancja) obok działającej z upoważnienia Prezesa ZUS Zastępcy Dyrektora, - po drugie przez Kierownika Referatu Ulg i Umorzeń J. G., która złożyła podpis obok Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów (decyzja z [...] r.) i działającego z upoważnienia Prezesa ZUS Zastępcy Dyrektora (decyzja z [...] r.). Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 ust. 4 cytowanej ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11). Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Podsumowując w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w badanej sprawie. Sąd stwierdza z urzędu, że w odniesieniu do tych samych składek ZUS także odmówił ich umorzenia decyzją z [...] r. Decyzja była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z 2 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 777/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd mając na uwadze wydanie przez ZUS także decyzji objętej kontrolą w niniejszej sprawie stwierdził, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na dwie odrębne sprawy administracyjne i wydał dwa konkurencyjne wobec siebie rozstrzygnięcia. Niezależnie zaś od powyższego ‒ na marginesie rozstrzyganej sprawy ‒ Sąd sygnalizuje, że organ naruszył także przepis art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bowiem odmową wszczęcia postępowania objęto: 1) składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne finansowane przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek (art. 30 u.s.u.s.), 2) składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek, a także odsetki za zwłokę od tych należności naliczone na dzień złożenia wniosku o ich umorzenie (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Stosownie zaś do brzmienia art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek odmówił wszczęcia postępowanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym ww. kwoty organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącego z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11). Zastrzeżenie budzi jednak rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ zaś odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, naruszył przepis art. 61a § 1 K.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie ograniczało zakres postępowania rozpoznawczego. Decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników; takie stanowisko zaprezentował tut. Sąd m.in. w wyrokach: z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 629/12; z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 486/14; z 10 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15 a także z 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 672/16, z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16 oraz 6 grudnia 2016 r., I SA/Gl 763/16. Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.; po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.