II OSK 1030/18

Dnia 10 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2343/17 oddalającego sprzeciw I. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2343/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw I. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] orzekającą o odstąpieniu od nałożenia na inwestora P. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej zabudowy korytarza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Warszawie przy ul. K. [...], latka [...] przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. B., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała na: a) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 ust. 1 pkt c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z zasadą dwuinstancyjności oraz w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi (powinno być sprzeciwu) oraz przyjęciu, iż organ odwoławczy zgodnie z prawem orzekł kasatoryjnie, podczas gdy organ odwoławczy w niniejszej sprawie winien orzec co do istoty sprawy; b) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 ust. 1 pkt a) oraz c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z zasadą dwuinstancyjności w zw. z § 242 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 6, 7, art. 8. § 1. k.p.a. poprzez powielenie stanowiska organu odwoławczego w zakresie przyjęcia, iż stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, podczas gdy stan faktyczny jest oczywisty oraz nie wymaga czynienia dalszych ustaleń, tj. że drzwi od lokalu nr 178 całkowicie zasłaniają drogę ewakuacyjną z lokalu I. B., co stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami bezpieczeństwa; c) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 ust. 1 pkt c) P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1. k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ w czasie trwania przedmiotowego postępowania czynności procesowych charakteryzujących koncentrację niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. i w konsekwencji prowadzenie sprawy w sposób nieefektywny zakończony postanowieniem w skarżonym kształcie. Stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA") polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez powielenie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, tj. przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia m.in. tezy, iż nie wyjaśniono czy montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa, podczas gdy dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy pomiary podczas oględzin w budynku przy ul. K. [...] obrazują zagrożenie w komunikacji przeciwpożarowej z lokalu I. B., w konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości a w trybie art. 188 P.p.s.a. i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji obu instancji. Oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu niniejszy wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. Sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 135 K.p.a. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie oddalił sprzeciw I. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. Decyzją tą MWINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] orzekającą o odstąpieniu od nałożenia na inwestora P. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej zabudowy korytarza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Warszawie przy ul. K. [...], klatka [...] przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez PINB dla m.st. Warszawy potwierdzone protokołem z dnia [...] maja 2017 r. tj. zabudowa i włączenie przez P. K. do swojego lokalu ogólnodostępnego korytarza przylegającego do lokalu nr [...] i [...] poprzez wymurowanie w świetle tego korytarza ściany z drzwiami otwierającymi się na zewnątrz w kierunku korytarza zlokalizowanymi w odległości około 60 cm od krawędzi drzwi lokalu nr [...] należącego do I. B. nie wyjaśniają w jaki sposób drzwi mieszkania nr [...], którego właścicielem jest P. K. po ich całkowitym otwarciu zawężają szerokość drogi ewakuacyjnej. Ma to znaczenie albowiem w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazane zostały warunki jakim odpowiadać ma szerokość drogi ewakuacyjnej. Taką drogą ewakuacyjną w niniejszej sprawie jest klatka schodowa. Organ wskazał na § 236 ust. 1 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy zapewnić możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku do sąsiedniej strefy pożarowej bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi drogami ewakuacyjnymi. Zdaniem organu odwoławczego z przytoczonych przepisów wynika, że nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli zwężają one szerokość drogi ewakuacyjnej lub też jeżeli po całkowitym otwarciu zmniejszają szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej w sposób niezgodny z przepisami). W tym stanie sprawy MWINB uznał, że organ I instancji w zależności od poczynionych ustaleń powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy procedury naprawczej, określone w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu I instancji była przedwczesna bowiem jeżeli montaż drzwi do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym narusza przepisy techniczno-budowlane i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, to koniecznym jest wydanie nakazu doprowadzenia drzwi wejściowych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnienia wymagała także kwestia uzyskania przez inwestora zgody Spółdzielni Mieszkaniowej "B." na wykonanie zabudowy korytarza. Protokół oględzin wskazuje, że zgoda taka została wydana ale nie potwierdza tego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego i uznał, że zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym należało oddalić sprzeciw. NSA stwierdza, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 3 § 1, art. 145 ust. 1 pkt c) (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z zasadą dwuinstancyjności oraz art. 78 Konstytucji RP. Sąd prawidłowo uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy było uzasadnione albowiem dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne stało się dokonanie dodatkowych, istotnych z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie czy roboty budowlane polegające na montażu drzwi do lokalu nr [...] nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i czy nie prowadzą do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skoro takich ustaleń nie poczyniono to przedwczesne było wydawanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót. W istocie dopiero wskazane przez organ odwoławczy ustalenia pozwolą wyjaśnić czy w przedmiotowej sprawie konieczne jest wydanie nakazu doprowadzenia drzwi wejściowych do lokalu nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Brak zakreślonych przez organ ustaleń powoduje, że sprawa nie zostałaby wyjaśniona w sposób pełny a także prawidłowy. Organ I instancji pominąłby ustalenia, na podstawie których możliwe jest wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym, które spowoduje doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Brak wyjaśnienia czy montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń pożarowych tj. czy nie dochodzi do zawężenia drogi ewakuacyjnej spowodowałby wydanie decyzji bez wyjaśnienia okoliczności sprawy, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wobec stwierdzonych uchybień w postępowaniu organu I instancji nie było możliwie orzekanie co do istoty sprawy jak domaga się tego skarżąca. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga by organ dwukrotnie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W niniejszej sprawie materiał dowodowy okazał się być niepełny a zatem słusznie stwierdzono, że należało przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające poszerzone o wskazany zakres i przekazać w tym celu sprawę do organu I instancji w myśl art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie w postępowaniu organu I instancji doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy istotny z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia. Spełnione zostały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Z przytoczonych wyżej rozważań wynika, że w istocie sprawa wymagała dalszych ustaleń co do lokalizacji drzwi pod kątem ich wpływu na zapewnienie drogi ewakuacyjnej. Samo przekonanie skarżącej, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, stan faktyczny jest oczywisty i nie wymaga dalszych ustaleń tj. że drzwi do lokalu 178 całkowicie zasłaniają drogę ewakuacyjna do lokalu skarżącej, co przeczy zasadom bezpieczeństwa nie jest materiałem dowodowym. Organ I instancji nie wypowiedział się w takiej kwestii. W materiale zgromadzonym z aktach sprawy brak ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy dostrzegł te uchybienie i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie pozwoli odpowiedzieć jednoznacznie czy montaż drzwi w lokalu nr [...] wpływa na przewidzianą przepisami szerokość drogi ewakuacyjnej. Ustalenia dokonane podczas oględzin stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] maja 2017 r. nie wyjaśniają kwestii zapewnienia odpowiedniej szerokości drogi ewakuacyjnej. Mówi się tam o położeniu drzwi lokalu nr [...] w odległości około 60 cm od krawędzi drzwi lokalu skarżącej z czego nie wynika czy lokalizacja taka ma wpływ a jeśli tak to jaki na zapewnienie przewidzianej przepisami drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...]. Sąd I instancji nie naruszył też art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 ust. 1 pkt c (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.) w zw. art. 12 K.p.a. Sąd nie dokonywał oceny prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania pod względem jego szybkości i skuteczności podejmowanych czynności pod kątem wydania rozstrzygnięcia, zatem nie mógł naruszyć art. 12 K.p.a. Sąd miał jedynie ustalić czy w okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione. W ocenie NSA Sąd dokonał w tym zakresie prawidłowej oceny. Chybiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez powielenie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, tj. przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia m.in. tezy, iż nie wyjaśniono czy montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa, podczas gdy dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy pomiary podczas oględzin w budynku przy ul. K. [...] obrazują zagrożenie w komunikacji przeciwpożarowej z lokalu I. B.. Wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje ustaleń faktycznych we własnym zakresie a właśnie opiera się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez ograny. Ustaleń tych Sąd nie kwestionował bowiem mają one odzwierciedlenie w aktach sprawy. W żaden sposób z akt sprawy nie wynika, że pomiary dokonane przez PINB dla M. st. Warszawy podczas oględzin w budynku przy ul. K. [...] obrazują zagrożenie w komunikacji pożarowej. Mowa tam o lokalizacji drzwi lokalu nr [...] względem drzwi skarżącej i wymiarach drzwi lokalu nr [...] ale brak dalszych ustaleń np. w zakresie bezpieczeństwa przez zapewnienie odpowiedniej drogi ewakuacyjnej. Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokona ustaleń w tym zakresie i wyjaśni istotne dla sprawy kwestie. Ustalenia w tym zakresie nie mają waloru uzupełnienia dotychczasowego materiału czy dowodów w sprawie. Są to nowe, istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia ustalenia, których organ odwoławczy nie mógł dokonać z urzędu z ramach kompetencji z art. 136 K.p.a. Sąd mógłby naruszyć art. 141 § 4 P.p.s.a. jeżeli uzasadnienie wyroku nie spełniałoby wymogów wskazanych w tym przepisie. NSA stwierdza, że Sąd właściwie przeanalizował sprawę pod kątem możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. czemu dał wyraz w treści uzasadnienia wyroku. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie przyjął za organem, że dopiero dokonanie ustaleń, co do zapewnienia drogi ewakuacyjnej z lokalu skarżącej oraz wyjaśnienie okoliczności związanych ze zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej B. na dokonaną zabudowę korytarza przez P. K. pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem NSA, uchybienia wskazane w decyzji MWINB stanowiły naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a zatem wypełnione zostały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego NSA uznaje, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne i nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w granicach rozpoznania sprawy określonych w art. 64e P.p.s.a. prawidłowo stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw oddalił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.