II OSK 937/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1023/17 w sprawie ze skargi M. W. i P. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1023/17 oddalił skargę M.W. i P.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat - G. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] nakazał firmie M. Spółka Cywilna P.S., M.W., rozbiórkę budynku magazynowego o konstrukcji stalowej skręcanej ze ścianami obłożonymi blachą falistą trapezową nitowaną do konstrukcji, z bramą garażową zamontowaną w ścianie frontowej, posadowionego na wylewce betonowej, o powierzchni zabudowy 73,8 m2, zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] obr. [...] N.H. przy ul. N. w K., wybudowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec braku wypełnienia w całości treści postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]. Odwołanie od decyzji złożyli P.S. i M.W., zarzucając naruszenie: - art. 6 oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 331 § 1, art. 860 § 1 k.c. poprzez nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki na spółkę cywilną, która nie jest ani osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną, a więc nie może być adresatem obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego; - art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez pomijanie w toku całego postępowania administracyjnego jego stron - M.W. oraz P.S., którym jako osobom fizycznym powinny być doręczane wszelkie akty administracyjne na adres zameldowania, a nie adres prowadzenia działalności gospodarczej; - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia w sposób zgodny z rzeczywistością pełnego stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji administracyjnej; - art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego nie na właściciela obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że mimo prawidłowego trybu postępowania organ pierwszej instancji, błędnie ustalił krąg stron prowadzonego postępowania, a także adresata rozstrzygnięcia. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy takiej spółki. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania na zewnątrz (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 106/06). Zatem to na wspólnikach spółki, a nie na spółce spoczywają prawa i obowiązki, o których rozstrzyga się w postępowaniu administracyjnym, im też należy doręczać jako osobom fizycznym (prowadzącym indywidualną działalność gospodarczą) wszelką korespondencję w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji błędnie przyznał status strony wszczętego i prowadzonego postępowania firmie M. Spółka Cywilna P.S., M.W., kierując do niej wszystkie wydawane w trakcie prowadzonej sprawy akty (zawiadomienie z dnia [...] lipca 2016 r. o oględzinach k.5 akt PINB, zawiadomienie z dnia[...] września 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego k.13 akt PINB, postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2016 r. k.14 akt PINB oraz zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. k.24 akt PINB). Zdaniem organu odwoławczego podmiot jako spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a tym samym nie mógł zostać stroną niniejszego postępowania, a także adresatem wydawanych przez PINB rozstrzygnięć. Stronami tego postępowania winni natomiast zostać reprezentujący ww. spółkę cywilną wspólnicy, a więc P.S. i M.W.. W niniejszym przypadku ww. osoby jako strony postępowania winny mieć zagwarantowane prawo do udziału zarówno w czynnościach postępowania wyjaśniającego, jak i w czynnościach decydujących w niniejszej sprawie. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu do zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, o prawie strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, o prawie do zgłaszania dowodów, o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, o prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie PINB w Krakowie Powiat G. pozbawił P.S. i M.W. wszystkich ww. praw, przyznając nieprawidłowo status strony prowadzonego przez siebie postępowania M. Spółka Cywilna P.S., M.W. i wysyłając wydawane w sprawie akty na adres siedziby spółki zamiast na adres zamieszkania jej wspólników. Nieprawidłowe działanie PINB poskutkowało także błędnie wskazanym adresatem, najpierw wydanego w dniu [...] września 2016 r. postanowienia organu pierwszej instancji nr [...] (mającego na celu umożliwienie inwestorowi legalizacji popełnionej samowoli), a następnie wydanej w dniu [...] marca 2017 r. decyzji nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli P.S. i M.W. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji administracyjnej z uwagi na niepowołanie przepisów, które zostały naruszone i których naruszenie spowodowało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu organu drugiej instancji doszło do naruszenia przepisu postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a., to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy obszernie (str. 4-5 decyzji) uzasadnił swoje stanowisko - zbieżne zresztą ze stanowiskiem zaprezentowanym w odwołaniu - dlaczego stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym winni być wspólnicy spółki cywilnej, a nie spółka cywilna, w stosunku do której postępowanie przeprowadził organ pierwszej instancji. Powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przedstawiony pogląd Sąd uznał za prawidłowy i ugruntowany w orzecznictwie. Natomiast organ odwoławczy nie przytoczył przepisów, na których oparł rozstrzygnięcie. Odwołanie zostało natomiast sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika i w części gdzie wyartykułowano zarzuty, wprost wskazywało przepisy, z których wynika, że stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego powinni być wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Tym samym, odwołanie się przez organ drugiej instancji do zarzutów, daje podstawę do wyrażenia poglądu, że swoje rozważania, organ odwoławczy wywiódł z wykładni wskazanych w odwołaniu przepisów tj. art. 6 oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 331 § 1, art. 860 § 1 k.c.; art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy wad uzasadnienia decyzji. Sporządzenie uzasadnienia decyzji ma natomiast charakter następczy w stosunku do samego podjęcia decyzji w sprawie. Dlatego uwzględnienie skargi opartej o samoistne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, kiedy na podstawie uzasadnienia decyzji nie da się ustalić motywów organu, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji zarówno jednoznacznie wynika, jakie były jego motywy i poglądy, w wyniku których uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a także wykładnia jakich przepisów (do których organ odwołał się pośrednio) doprowadziła do takiego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.W. oraz P.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisu postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, - art. 141 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisu postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.), a także pomimo tego, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że brak jednoznacznego wskazania w treści decyzji organu drugiej instancji jakie normy prawne, zawarte w jakich aktach prawa powszechnie obowiązującego zostały naruszone jak i brak zawarcia w decyzji odpowiednich zaleceń dla organu pierwszej instancji, niewątpliwe mogą skutkować dalszymi błędami w działaniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - - Powiat G.. Taki sposób sformułowania treści decyzji i jej uzasadnienia powoduje, że decyzja nie spełnia wszystkich swoich funkcji jakie ma spełniać decyzja administracyjna, w szczególności decyzja organu drugiej instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzając, że zaistniałe w sprawie naruszenie przepisu postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, Sąd nie przedstawił w tym zakresie przekonywującej argumentacji. Ponadto Sąd pominął okoliczność, że stwierdzone uchybienie powoduje niejasności, które mogą mieć wpływ na ponownie wydawaną przez organ pierwszej instancji decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do analizy zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że zarzuty zmierzają do zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu wobec wskazywanej w skardze kasacyjnej wadliwości uzasadnienia organu odwoławczego. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Sąd obszernie omówił treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, która w całości zaakceptowała stanowisko skarżących zawarte w odwołaniu wskazując, że organ pierwszej instancji, błędnie ustalił krąg stron prowadzonego postępowania, a także adresata rozstrzygnięcia. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są natomiast wspólnicy takiej spółki. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazać należy, że naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.