II SAB/Ol 64/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Gimnazjum w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Gimnazjum na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 lipca 2017 r. M. K. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się drogą elektroniczną, za pomocą platformy ePUAP, do Gimnazjum Publicznego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "czy placówka w latach 2014 - 2016 zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o przesłanie jej kopii tych umów na wskazany adres do korespondencji w Ł. W dniu 21 sierpnia 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Gimnazjum, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Skarżąca uzasadniła, że organ nie zareagował na wniosek w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum wniósł o jej oddalenie. Potwierdził wpływ przedmiotowego wniosku. Podał, że udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi w dniu 14 lipca 2017 r., którą przesłano listem zwykłym za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres wskazany we wniosku. Wskazał, że okoliczność przesłania i nadania odpowiedzi u operatora pocztowego została udokumentowana w książce korespondencji wychodzącej. Do dnia złożenia skargi operator nie zwrócił nadanej przesyłki, co pozwala przyjąć, że została ona doręczona adresatowi. Na dowód organ przedłożył notatki służbowe pracowników, którzy zajmowali się sprawą. Załączył również do skargi kopię pisma, datowanego 14 lipca 2017 r., informującego skarżącą, że Gimnazjum nie zawierało umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i obciążania Gimnazjum kosztami sądowymi. Dyrektor Gimnazjum poddał także pod rozwagę Sądu dopuszczalność skargi, podnosząc, że Gimnazjum nie posiada zdolności sądowej, a organem prowadzącym szkołę jest Burmistrz. Pismem z dnia 23 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Zaprzeczył, aby doręczono stronie powoływane przez organ pismo. Podkreślił, że po raz pierwszy pismo to otrzymał wraz z odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a."; stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W razie uwzględnienia skargi bezczynność , sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Dyrektora gimnazjum publicznego, domagając się informacji na temat zawieranych umów w przedmiocie obsługi prawnej. W świetle powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie powinno budzić wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Dyrektor szkoły publicznej, do którego został skierowany wniosek, jako podmiot wykonujący zadania publiczne z zakresu oświaty, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Żądana informacja stanowił zaś informację publiczną, bowiem dotyczyła funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem, organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ przekonywał, że udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie, jednak nie dysponuje dowodem doręczenia. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie jest wystarczające powoływanie się na notatki służbowe pracowników załatwiających wniosek. Prawidłowo korespondencja powinna była zostać doręczona w taki sposób, aby organ mógł wykazać, że dotarła do wnioskodawcy (n.p. nadana przesyłką poleconą, a nie listem zwykłym, który nie umożliwia śledzenia przesyłki i stwierdzenia, czy rzeczywiście korespondencja została dostarczona adresatowi). Tym samym w realiach niniejszej sprawy należy zgodzić się ze skarżącą, że organ pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która ustała w momencie doręczenia skarżącej pisma zawierającego żądane informacje wraz z odpowiedzią na skargę, czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Ostatecznie organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącej, informując ją, że we wnioskowanym okresie nie zawierał żadnych umów w przedmiocie obsługi prawnej, czyli żądane dokumenty w ogóle nie istniały, co nie zwalniało organu z poinformowania wnioskodawcy o tym. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Przy czym, podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. W sprawie tej nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z akt sprawy, organ nie zignorował wniosku skarżącej. W terminie przewidzianym u.d.i.p. przygotował on i wyekspediował pismo, stanowiące odpowiedź na wniosek, jednakże nie wykazał, że pismo to adresatowi zostało doręczone. W rozpoznawanej sprawie zatem, organowi można przypisać jedynie realizację przepisów u.d.i.p. bez dochowania należytej dbałości w doręczeniu odpowiedzi na wniosek. Przy czym zauważyć należy, iż okoliczności faktyczne przemawiały za uznaniem, iż dyrektor szkoły publicznej mógł pozostawać w przekonaniu, że w pełni wywiązał się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji, skoro odpowiedzi na wniosek udzielił a zaniedbał jedynie jej właściwego doręczenia. Nie jest on bowiem organem administracji publicznej w sensie ustrojowym. Jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a więc organem jedynie w sensie funkcjonalnym, z uwagi na to, że wykonuje zadania publiczne z zakresu oświaty, od którego wymaga się znajomości przede wszystkim prawa oświatowego. Orzekając o kosztach postępowania sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że poniesionym w sprawie kosztem niezbędnym, w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. jest kwota 100,- zł obejmująca wpis od skargi i dlatego, na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie III wyroku. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej żądanych kosztów z tytułu zastępstwa prawnego. Wprawdzie, stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. za jeden z elementów niezbędnych kosztów postępowania uważa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego), jednakże wyjątek od tej zasady został przewidziany w powołanym art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stosowanie art. 206 p.p.s.a. ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak wynika z urządzeń ewidencyjnych - skarżąca, począwszy od 31 sierpnia 2017 r., wniosła do tutejszego Sądu 10 skarg na bezczynność organów w udostępnieniu informacji publicznej ( sygn. akt II SAB/Ol : 61-64/17, 70/17, 72/17, 82-84/17 i 94/17). We wszystkich sprawach skarżąca była reprezentowana przez adwokata Ł. K., który dołączał do skarg spis kosztów, obejmujący m.in. koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł. W żadnej ze spraw nie zostało wykazane, że koszty zastępstwa prawnego rzeczywiście zostały przez skarżącą poniesione. Poza pełnomocnictwem ogólnym do reprezentowania we wszystkich sprawach przed sądami administracyjnymi i spisem kosztów, nie dołączono bowiem ani umów pomiędzy udzielającą pełnomocnictwa a adwokatem, ani faktur dokumentujących opłacenie usługi prawnej. Niezależnie od tego wskazać należy na nieskomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy i znikomy wręcz nakład pracy adwokata. Sąd wziął bowiem pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że wniesione do tutejszego Sądu sprawy nie tylko są jednorodzajowe ( dotyczą udostępnienia informacji publicznej o umowach dotyczących obsługi prawnej organu), ale też analogiczne w swojej treści. W zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś takie same. Dotyczy to również pisma procesowego złożonego w toku postępowania sądowego. W sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 61/17, rozpoznawanej jako pierwsza spośród skarg wniesionych przez skarżącą, tutejszy Sąd zasądził koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł. Kwota ta powinna zrekompensować koszty, które skarżąca ewentualnie poniosła w związku z ustanowieniem fachowego pełnomocnika, choć celowość takiego działania jest dalece wątpliwa w aspekcie niezbędności, o jakiej mowa w art. 200 p.p.s.a. Wątpliwość ta uzasadniona jest, z urzędu wiadomym Sądowi faktem, powziętym z bazy orzeczeń na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/, iż skarżąca tylko w 2017 r. wnosiła do organów na terenie całej Polski liczne, podobne skargi na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej tego samego przedmiotu (m.in. w sprawach w sprawach sygn. akt II SAB/Op 126/17, II SAB/Kr 191/17, II SAB/Ke 55/17, II SAB/ Rz 80/17). Podmiotami zaś, od których wnioskodawczyni domagała się tej samej rodzajowo informacji, zawsze były jednostki budżetowe, takie jak szkoły, ośrodki pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Jednorodzajowość wnoszonych skarg nie wymagała ustanawiania w każdej z nich pełnomocnika. Każdą z nich strona mogła zmodyfikować bez potrzeby angażowania fachowego pełnomocnika, tym bardziej, że jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie http://www.lodz.adwokatura.pl/dla-adwokata/lista-adwokat/k, sama jest adwokatem. Tym samym nie można uznać, aby były to wydatki niezbędne do celowego dochodzenia praw, w rozumieniu art. 200 p.p.s.a.