I SA/Wa 946/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. W. kwotę [...] (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący, J. W., wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej to jest w [...] przy ul. [...] przez jego poprzednika prawnego – M. W. Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego zgłosił swój udział w sprawie przedkładając udzielone mu pełnomocnictwo oraz oświadczył, że cofa złożony przez jego mocodawcę wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty. Wyjaśnił, że w związku z toczącym się przed organem postępowaniem z wniosku J. W. i H. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez D. W. i Z. W. w [...] przy ul. [...], znak [...], oraz mając na uwadze fakt, że organ nadał wnioskowi J. W. z 9 czerwca 2014 r. nową sygnaturę i skierował do odrębnego postępowania zamiast potraktowania jego wniosku jako zgłoszenia do sprawy już wszczętej, konieczne stało się cofnięcie wniosku. Wobec cofnięcia wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że nie wyrażał zgody na cofnięcie wniosku a pełnomocnictwo udzielone jego pełnomocnikowi nie zawierało umocowania do cofnięcia wniosku a jedynie do podejmowania czynności mających na celu uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Skarżący podkreślił, że ani on ani jego pełnomocnik nie zostali powiadomieni w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego informujące, że przyłącza się do odwołania wniesionego osobiście przez jego mocodawcę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem cofnięcie wniosku wykroczyło poza zakres udzielonego pełnomocnictwa a mocodawca nie zatwierdził oświadczenia o cofnięciu wniosku. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, iż pełnomocnictwo nie obejmowało możliwości cofnięcia wniosku. Z pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik został upoważniony przez stronę m.in. do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i wniosków w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość. Organ wskazał dodatkowo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż strona ponosi wszelkie skutki działań pełnomocnika. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę, w której decyzji organu drugiej instancji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy w odwołaniu z dnia 11 stycznia 2017 roku wyraźnie podał, że pełnomocnik nie miał umocowania do cofnięcia wniosku z dnia 9 czerwca 2014 roku oraz że nie zatwierdził wycofania wniosku, 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, z całkowitym pominięciem stanowiska zawartego w odwołaniu z dnia 11 stycznia 2017 roku, w którym oświadczył, że udzielone pełnomocnictwo nie zawierało umocowanie do wycofania wniosku z dnia 9 czerwca 2014 roku, w sytuacji gdy zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1990 roku, sygn. akt: III ARN 9/90, OSNCP 1991 nr 10-12, poz. 129 : "(...) oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości", 3. naruszenie zasady wynikającej z art. 6 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne uznanie, że pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi zawiera umocowanie do wycofania wniosku z 9 czerwca 2014 roku, które to stanowisko stoi w rażącej sprzeczności z wykształconą w prawie administracyjnym zasadą: "in dubiis benigniora prareferenda sunt" zgodnie z którą w sytuacjach dwuznacznych należy przyjąć pogląd bardziej korzystny dla stron, oraz zasadą "in dubio pro reo" zgodnie z którą, wszelkie wątpliwości prawne należy rozstrzygać na korzyść strony. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy obowiązane są zawsze załatwiać sprawy "mając na względzie słuszny interes strony". Praktyki przeciwne, a takie zastosował w sprawie organ administracji, w prosty sposób prowadzą do naruszenia podstawowych praw strony w postępowaniu, która to sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa (zob. wyrok NSA z dnia 23.09.1982, II SA 1031/82). Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że organy dokonały dowolnej wykładni jego pełnomocnictwa i wywnioskowały że umocował pełnomocnika do wycofania wniosku wbrew stanowisku które wyraził w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że organ zobowiązany był wszelkie wątpliwości interpretować na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. , W sprawie niesporne jest, że pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pełnomocnik był do tego umocowany, a jeżeli nie, to jakie wywołuje to konsekwencje dla skarżącego. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość działania strony przez pełnomocnika. Nie natomiast zawierają żadnych uregulowań dotyczących oceny zakresu pełnomocnictwa, w tym umocowania pełnomocnika do cofnięcia wniosku złożonego w imieniu mocodawcy. Inaczej kwestia ta uregulowana została w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym. Z art. 91 pkt 4 k.p.c. wynika, że pełnomocnictwo procesowe obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do zawarcia ugody, zrzeczenia się roszczenia albo uznania powództwa, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie. Zgodnie z art. 39 pkt 3 p.p.s.a. pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie. Innymi słowy mówiąc, w postępowaniu cywilnym udzielenie pełnomocnictwa oznacza, że pełnomocnik uprawniony jest do dokonania czynności prowadzących do umorzenia postępowania, w tym poprzez cofnięcie roszczenia. Podobnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym - pełnomocnik uprawniony jest do cofnięcia skargi, co również prowadzi co umorzenia postępowania. Skoro problematyka związana z zakresem pełnomocnictwa nie została uregulowana w przepisach k.p.a. do organu administracji prowadzącego postępowanie należy ocena, czy pełnomocnik rzeczywiście upoważniony został do reprezentowania określonej osoby w danym postępowaniu. Organ musi zatem każdorazowo ocenić, czy pełnomocnik uprawniony jest dokonania danej czynności np. do złożenia środka odwoławczego, wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, czy też tak jak w realiach niniejszej sprawy, do cofnięcia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, czyli do podjęcia czynności zmierzającej do umorzenia postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2016.12.05, Lex/el 2016). Pełnomocnictwo przedłożone do akt sprawy administracyjnej przez radcę prawnego [...] obejmowało podejmowanie wszelkich działań, w tym także składanie wniosków, w celu uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismo cofające wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może być uznane za czynność zmierzającą do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jest to czynność zmierzająca do zakończenia postępowania prowadzącego do uzyskania decyzji rozstrzygającej o ewentualnym prawie do rekompensaty. W tej sytuacji, organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do ustalenia, czy pełnomocnik Skarżącego był umocowany do dokonania czynności objętej pismem z dnia 23 listopada 2016 r. Powinien zatem wezwać pełnomocnika skarżącego do przedłożenia umocowania do cofnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zaniechanie dokonania tej czynności uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 8 k.p.a. Naruszenie to miało w realiach niniejszej sprawy istotny wpływ na wynik sprawy skutkowało bowiem umorzeniem postępowania na skutek pisma z 23 listopada 2016 r. pomimo że pełnomocnik, jak wynika z kolejnych pism składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, nie był upoważniony do dokonania tej czynności . W postępowaniu przed organem drugiej instancji skarżący wskazał wyraźnie, że udzielone przez niego pełnomocnictwo nie obejmowało uprawnienia do cofnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność ta potwierdzona została również przez samego pełnomocnika. W takiej sytuacji, organ drugiej instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, uznając że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., to jest uznając, że skarżący cofnął wniosek co uzasadniało umorzenie postępowania. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje w tym miejscu, że w pełni podziela przywołane przez Ministra poglądy sądów administracyjnych, że strona ponosi skutki prawne działania swojego pełnomocnika. Poglądy te wyrażane są jednak w odniesieniu do sytuacji takich jak przekroczenie przez pełnomocnika terminu do dokonania określonej czynności. W ich uzasadnieniu wskazuje się, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której każde zaniechanie lub niesumienne działanie pełnomocnika mogłoby być konwalidowane poprzez odrębne wezwanie strony. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowana stron reprezentowanych przez pełnomocników w stosunku do tych, które działają osobiście. Termin bowiem do dokonania czynności procesowej byłby dla tych stron wydłużony. Poglądy te nie mają jednak zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczyła terminowości dokonania określonej czynności przez pełnomocnika, ale tego, czy pełnomocnik był rzeczywiście upoważniony do jej dokonania. Końcowo zwrócić uwagę należy na okoliczność, która nie została dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania przez organy obu instancji. W piśmie z 23 listopada 2016 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, że toczy się już postępowanie z wniosku J. W. i H. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez D. W. i Z. W. w [...] przy ul. [...], znak [...], zatem postępowanie z wniosku Skarżącego powinno być potraktowane jako jego zgłoszenia do sprawy już wszczętej. Z pism składanych przez skarżącego wynika, że M. W. był jego pradziadkiem a D. W. to matka skarżącego. Zarówno wniosek złożony przez skarżącego jak i wniosek złożony przez J. W. i H. S. dotyczą nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Organy obu instancji nie odniosły się do powyższej informacji i nie ustaliły czy rzeczywiście na wniosek innego uprawnionego została już wszczęta sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Treść powyższego pisma wskazuje zatem, że intencja jego autora było doprowadzenie do rozpoznania wniosku skarżącego łącznie z wnioskiem pozostałych uprawnionych podmiotów a nie rezygnacja z potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd rozpoznający sprawę przypomina, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/17 złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm., dalej : "ustawa z 8 lipca 2005 r.") skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Jeżeli rzeczywiście doszło do wcześniejszego złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty – czego sąd na obecnym etapie postępowania nie może rozstrzygnąć, umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego stanowiłoby również naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Uznając, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ ustali, czy doszło do wcześniejszego złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty i w takiej sytuacji podejmie dalsze działania mające na celu doprowadzenie do rozpoznania w ramach jednej sprawy wniosków wszystkich uprawnionych, stosownie do treści przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji, w której wcześniejszy wniosek nie został złożony, organ podejmie czynności zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 czerwca 2014 r. W realiach tej sprawy wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku było bowiem wynikiem nie wyjaśnienia zakresu pełnomocnictwa a następnie pominięcia treści pism złożonych w toku postępowania odwoławczego. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 złotych.