I OSK 605/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 946/17 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 946/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. J. W. wystąpił do Wojewody Śląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, tj. w L. przy ul. [...] przez jego poprzednika prawnego – M. W. Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego zgłosił swój udział w sprawie przedkładając udzielone mu pełnomocnictwo oraz oświadczył, że cofa złożony przez jego mocodawcę wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty. Wyjaśnił, że w związku z toczącym się przed organem postępowaniem z wniosku J. W. i H. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez D. W.i Z. W. w L. przy ul. [...], znak [...], oraz mając na uwadze fakt, że organ nadał wnioskowi J. W. z 9 czerwca 2014 r. nową sygnaturę i skierował do odrębnego postępowania zamiast potraktowania jego wniosku jako zgłoszenia do sprawy już wszczętej, konieczne stało się cofnięcie wniosku. Wobec cofnięcia wniosku Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że nie wyrażał zgody na cofnięcie wniosku a pełnomocnictwo udzielone jego pełnomocnikowi nie zawierało umocowania do cofnięcia wniosku a jedynie do podejmowania czynności mających na celu uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego informujące, że przyłącza się do odwołania wniesionego osobiście przez jego mocodawcę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem cofnięcie wniosku wykroczyło poza zakres udzielonego pełnomocnictwa a mocodawca nie zatwierdził oświadczenia o cofnięciu wniosku. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że pełnomocnictwo nie obejmowało możliwości cofnięcia wniosku. Z pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik został upoważniony przez stronę m.in. do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i wniosków w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość. Organ wskazał dodatkowo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że strona ponosi wszelkie skutki działań pełnomocnika. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. W. wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a.; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; 3) naruszenie zasady wynikającej z art. 6 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając "skargę" wskazał, że pełnomocnictwo przedłożone do akt sprawy administracyjnej przez radcę prawnego T. P. obejmowało podejmowanie wszelkich działań, w tym także składanie wniosków, w celu uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismo cofające wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może być uznane za czynność zmierzającą do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jest to czynność zmierzająca do zakończenia postępowania prowadzącego do uzyskania decyzji rozstrzygającej o ewentualnym prawie do rekompensaty. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do ustalenia, czy pełnomocnik skarżącego był umocowany do dokonania czynności objętej pismem z dnia 23 listopada 2016 r. Powinien zatem wezwać pełnomocnika skarżącego do przedłożenia umocowania do cofnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zaniechanie dokonania tej czynności Sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 8 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkowało bowiem umorzeniem postępowania na skutek pisma z 23 listopada 2016 r. pomimo że pełnomocnik, jak wynika z kolejnych pism składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, nie był upoważniony do dokonania tej czynności. W postępowaniu przed organem II instancji skarżący wskazał wyraźnie, że udzielone przez niego pełnomocnictwo nie obejmowało uprawnienia do cofnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność ta potwierdzona została również przez samego pełnomocnika. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ II instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, uznając że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., to jest uznając, że skarżący cofnął wniosek co uzasadniało umorzenie postępowania. Sąd podzielił powołane przez Ministra poglądy sądów administracyjnych, że strona ponosi skutki prawne działania swojego pełnomocnika. Poglądy te wyrażane są jednak w odniesieniu do sytuacji takich jak przekroczenie przez pełnomocnika terminu do dokonania określonej czynności. W ich uzasadnieniu wskazuje się, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której każde zaniechanie lub niesumienne działanie pełnomocnika mogłoby być konwalidowane poprzez odrębne wezwanie strony. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowana stron reprezentowanych przez pełnomocników w stosunku do tych, które działają osobiście. Termin bowiem do dokonania czynności procesowej byłby dla tych stron wydłużony. Poglądy te nie mają jednak zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczyła terminowości dokonania określonej czynności przez pełnomocnika, ale tego, czy pełnomocnik był rzeczywiście upoważniony do jej dokonania. Końcowo Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, która nie została dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania przez organy obu instancji. W piśmie z 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że toczy się już postępowanie z wniosku J. W. i H. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez D. W. i Z. W. w L. przy ul. [...], zatem postępowanie z wniosku skarżącego powinno być potraktowane jako jego zgłoszenia do sprawy już wszczętej. Z pism składanych przez skarżącego wynika, że M. W. był jego pradziadkiem a D. W. to matka skarżącego. Zarówno wniosek złożony przez skarżącego jak i wniosek złożony przez J. W. i H. S. dotyczą nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Organy obu instancji nie odniosły się do powyższej informacji i nie ustaliły czy rzeczywiście na wniosek innego uprawnionego została już wszczęta sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W ocenie Sądu treść powyższego pisma wskazuje, że intencją jego autora było doprowadzenie do rozpoznania wniosku skarżącego łącznie z wnioskiem pozostałych uprawnionych podmiotów a nie rezygnacja z potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd przypominał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17 złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Jeżeli rzeczywiście doszło do wcześniejszego złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty – czego sąd na obecnym etapie postępowania nie może rozstrzygnąć, umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego stanowiłoby również naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenie przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miało miejsca; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez uznanie, że organ ma obowiązek badać czy profesjonalny pełnomocnik jest umocowany do dokonania określonej czynności; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie ma skutecznie prowadzić do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sytuacji, gdy zostało ono wydane prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; oraz o 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ocenił, że pełnomocnictwo z dnia 14 listopada 2016 r. udzielone przez J. W. radcy prawnemu T. P. nie obejmowało czynności cofnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazane pełnomocnictwo udzielone przez stronę było pełnomocnictwem procesowym, które nie zawierało żadnych ograniczeń a zatem uznać należało, że pełnomocnik był upoważniony do podejmowania wszelkich czynności procesowych, w tym również do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania. W przypadku, w którym skarżący nie wyrażałby zgody na cofnięcie złożonego wniosku powinien – stosownie do art. 91 pkt 4 k.p.c. – tę czynność z zakresu udzielonego pełnomocnictwa wyłączyć, czego nie uczynił. W doktrynie podkreśla się, że ustawowy zakres umocowania pełnomocnika określony w art. 91 k.p.c. może zostać rozszerzony bądź ograniczony przez mocodawcę. Jeżeli chodzi o ograniczenie zakresu pełnomocnictwa, to musi ono wynikać z samego dokumentu pełnomocnictwa - nowego pełnomocnictwa (Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do art. 91, red. M. Manowska, Lex/ el.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że z treści udzielonego pełnomocnictwa wynika upoważnienie pełnomocnika do występowania w imieniu strony m.in. we wszystkich instancjach i przed wszystkimi organami władzy i administracji państwowej oraz samorządowej, do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i wniosków, do odwoływania się od niekorzystnych postanowień i orzeczeń oraz do podejmowania wszelkich czynności jakie w związku z wykonaniem tego pełnomocnictwa okażą się konieczne, we wszystkich sprawach dotyczących uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości na terytorium dzisiejszej Ukrainy realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w tym również do przejęcia zarządu albo administracji, względnie uzyskania odszkodowań za pozostawione mienie, wypłaty (przyjęcia) rekompensaty lub uzyskania nieruchomości zamiennej za powyższy majątek. Tak sformułowane pełnomocnictwo obejmowało w zasadzie wszystkie czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym (oraz sądowoadministracyjnym), a zatem jego zakres upoważniał również do ewentualnego cofnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednakże stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że treść pisma pełnomocnika J. W. z dnia 23 listopada 2016 r. nie dawała podstawy do uznania, że intencją strony było cofnięcie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W ww. piśmie pełnomocnik strony zwracał uwagę na toczące się postępowanie z wniosku J. W. i H. S. o przyznanie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez D. W. i Z. W. w L. przy ul. [...]. Uzyskanie informacji o toczącym się postępowaniu w tym samym przedmiocie dawała podstawę organowi do ustalenia czy rzeczywiście na wniosek innych uprawnionych została wszczęta sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tę samą nieruchomość. Dla prawidłowości rozstrzygnięcia nie ma przy tym znaczenia powoływana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji okoliczność podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 października 2019 r. uchwały w sprawie o sygn. akt I OSK 3/17. W dacie wydania decyzji zarówno przez Wojewodę Śląskiego jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. [...] grudnia 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnieniem spornym było czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Wątpliwości te zostały rozstrzygnięte ww. uchwałą dopiero po wydaniu zaskarżonych decyzji. W sytuacji gdyby zatem rzeczywiście doszło do wcześniejszego złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego stanowiłoby, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, również naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy. Z tych samych względów nie znajduje w sprawie zastosowania powoływany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/17, w którym uznano, że wniosek złożony przez H. S., J. W. i M. W. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty również w stosunku do J. W. Decydujące znaczenie miała bowiem data wydania decyzji, tj. dzień, według którego ocenia się stan faktyczny i stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, tzn. w takim zakresie w którym zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. Z tego też powodu uchylenie zaskarżonych decyzji o umorzeniu postępowaniu z uwagi na niewyjaśnienie zakresu pełnomocnictwa było niezasadne. Natomiast tak jak wskazano wyżej właściwie Sąd I instancji ocenił, że decyzje organów naruszały przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 105 § 2 k.p.a. z uwagi na treść pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 23 listopada 2016 r., a także ze względu na pominięcie pism złożonych na etapie postępowania odwoławczego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo częściowego błędnego uzasadniania odpowiada prawu.