IV SA/Gl 532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi M.S. na pismo Dyrektora A w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora A w K. Skarżący M.S., prowadzący działalność gospodarczą, w odpowiedzi na konkurs nr [...], złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 (Europejski Fundusz Społeczny) dla osi priorytetowej: XI. Wzmocnienie potencjału edukacyjnego dla działania: 11.3 Dostosowanie oferty kształcenia zawodowego do potrzeb lokalnego rynku pracy- kształcenie zawodowe osób dorosłych pn. "[...]". Wymieniony wniosek otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów i nie został przyjęty do realizacji. Od wskazanej negatywnej oceny skarżący wniósł na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą wdrożeniową, protest do Instytucji Zarządzającej RPO WSL na lata 2014 - 2020 – zwanej dalej również IZ RPO WSL, w celu weryfikacji prawidłowości oceny projektu. W wyniku powyższego, Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r. uwzględniła złożony przez skarżącego protest. Następnie sprawa została przekazana Instytucji Pośredniczącej, tj. Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w K. w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu. Został on ponownie oceniony negatywnie, o czym organ poinformował skarżącego pismem nr [...] z dnia [...] r. Oceniający ponownie wyżej wymieniony wniosek uznali, że skarżący nieprawidłowo zakwalifikował wynagrodzenia kierowników kursów do kosztów bezpośrednich, gdyż nie wykonują oni zadań merytorycznych. W piśmie z dnia 16 czerwca 2017 r. skarżący złożył skargę na wyżej wymienioną ponowną negatywną ocenę projektu. W uzasadnieniu skargi zawarł stwierdzenia sprowadzające się do kwestionowania oceny w zakresie kryterium "Niezbędność wydatków zaplanowanych do realizacji", w ramach którego oceniający nr 1 przyznał 1 pkt (na możliwe 4) wskazując, że wynagrodzenia kierowników kursów nie powinny znaleźć się w kosztach bezpośrednich. Skarżący podniósł, że według oceniającego nr 1, wykazane zakresy obowiązków kierowników kursów nie wykraczają poza ich obsługę logistyczną, kierownicy nie prowadzą fizycznie szkoleń, więc nie są personelem merytorycznym projektu. Skarżący zarzucił, że oceniający nieprawidłowo dokonał klasyfikacji wynagrodzeń kierowników kursów do kosztów pośrednich, gdyż zadania kierowników projektu są ściśle powiązane z zadaniami merytorycznymi, na co wskazują zapisy wniosku o dofinansowanie, ujęte w szczegółowym opisie pod wyszczególnionymi pozycjami wydatków dotyczących wynagrodzenia kierowników kursu. Skarżący podniósł, że oceniający nie wziął pod uwagę niezbędnych kwalifikacji kierowników kursów wskazanych w punkcie B.12.3 wniosku, dotyczących wiedzy i umiejętności merytorycznych związanych z wykonywaniem czynności przypisanych do realizowanego kursu. Podkreślił, że według wytycznych [...], tj. instytucji certyfikującej kursy wskazane w projekcie, nakazany jest udział kierowników kursu w projekcie. Wskazał, że fakt nieprowadzenia szkoleń przez kierowników kursów, nie przesądza o sklasyfikowaniu ich wynagrodzeń do kosztów pośrednich, gdyż o tym decyduje powiązanie czynności wykonywanych przez personel z zadaniem merytorycznym. Ponadto podniósł, że czynności przypisane kierownikom kursów są niezbędne do realizacji projektu, gdyż umożliwiają ustalenie, zgodnie z poziomem grupy, podstawowych umiejętności ratowniczych uczestników kursu, dalszego planu działania, wprowadzenia ewentualnych korekt w prowadzaniu ćwiczeń. Dodał, że nie można z góry zaprogramować przebiegu kursu. Wskazał, że spotkania kadry instruktorskiej pod nadzorem kierownika kursu są niezbędne by omówić dalsze etapy ćwiczeń, gdyż odpowiedzialność instruktorów jak i dyrektora kursu obejmuje dbałość o naukę prawidłowego wykonywania czynności ratowniczych niejednokrotnie ratujących życie. Skarżący podniósł, że w jego opinii liczba punktów przyznana przez oceniającego nr 1 (1 punkt na 4 możliwe) jest niewspółmierna wobec skali i jakości zarzutów, gdyż co do pozostałych wydatków ujętych w budżecie projektu, oceniający nie wniósł uwag. Ponadto podkreślił, że oceniający nr 2, wskazując tożsame zarzuty ocenił tę część projektu przyznając 2 punkty na 4 możliwe. Wobec powyższego podniósł, że nie zgadza się z dowolnością w ocenie wniosku, która w przedmiotowym przypadku zadecydowała o nieprzyznaniu dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Urząd Pracy w K. wniósł o jej oddalenie. W kwestii zarzutu skargi, według którego oceniający błędnie zaliczył wynagrodzenie kierowników kursów do kosztów pośrednich, organ wskazał, że analiza wniosku o dofinansowanie, w sposób jednoznaczny wskazuje, że zakres prac przypisanych kierownikom kursów należy powiązać z kosztami pośrednimi. Podniósł, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r., koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z obsługą projektu, w szczególności: a) koszty koordynatora lub kierownika projektu oraz innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie projektem i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu, w tym w szczególności koszty wynagrodzenia tych osób, ich delegacji służbowych i szkoleń oraz koszty związane z wdrażaniem polityki równych szans przez te osoby, b) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki), c) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria, obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki (pkt 2). Organ podkreślił, że podobny przykładowy katalog kosztów pośrednich znalazł się w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 września 2016 r., w myśl których koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z obsługą projektu, w szczególności: a) koszty koordynatora lub kierownika projektu oraz innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie, rozliczanie, monitorowanie projektu lub prowadzenie innych działań administracyjnych w projekcie, w tym w szczególności koszty wynagrodzenia tych osób, ich delegacji służbowych i szkoleń oraz koszty związane z wdrażaniem polityki równych szans przez te osoby, b) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki), c) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria, obsługa prawna, w tym ta dotycząca zamówień) na potrzeby funkcjonowania jednostki (pkt 2). Organ dodał, że Wytyczne wymienione wcześniej stanowią, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której koszty pośrednie, o których mowa w pkt 2, zostaną wykazane w ramach kosztów bezpośrednich. Podmiot dokonujący oceny kwalifikowalności na etapie wyboru projektu ma obowiązek zweryfikować, czy w ramach zadań określonych w budżecie projektu (w kosztach bezpośrednich) nie zostały wykazane koszty, które stanowią koszty pośrednie. Dodatkowo, na etapie realizacji projektu podmiot zatwierdzający wniosek o płatność weryfikuje, czy w zestawieniu poniesionych wydatków bezpośrednich załączonym do wniosku o płatność, nie zostały wykazane wydatki pośrednie określone w pkt 2. Następnie organ wskazał, że powyższe postanowienie znalazło się także w regulaminie konkursu nr [...], według którego, koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z obsługą projektu, w szczególności: a) koszty koordynatora lub kierownika projektu oraz innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie projektem i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu, w tym w szczególności koszty wynagrodzenia tych osób, ich delegacji służbowych i szkoleń oraz koszty związane z wdrażaniem polityki równych szans przez te osoby, koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki), b) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria, obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki. Organ podniósł, że z powyższego wynika, iż koszty pośrednie obejmują m.in. koszt personelu zaangażowanego w zarządzanie i obsługę projektu. W praktyce dotyczy to takich czynności jak organizacja wsparcia w ramach projektu, w tym organizacja szkoleń i doradztwa (ale nie prowadzenie szkoleń i doradztwa). Organ dodał, że wynagrodzenie kierowników kursu zostało określone jako koszt pośredni przede wszystkim ze względu na fakt, że osoba zatrudniona na tym stanowisku nie będzie w sposób bezpośredni realizowała szkoleń. Do jej zadań należeć miał: nadzór merytoryczny nad kursem zgodnie z zasadami prowadzenia kursów zawartymi w materiałach instruktorskich [...] oraz w [...], współdecydowanie o doborze kadry dydaktycznej, przedstawienie uczestnikom kursu: celu, programu i organizacji kształcenia, przygotowanie i zabezpieczenie odpowiedniej ilości sprzętu i utrzymanie go w należytej czystości i sprawności przed kursem, organizowanie zebrań grona instruktorskiego na początku kursu oraz na koniec każdego dnia kursu celem omówienia programu kursu i oceny umiejętności uczestników oraz podsumowanie dnia kursu, tj. omówienie wyników osiągniętych przez każdego z uczestników, omówienie wyników egzaminu końcowego oraz zatwierdzenie wyników egzaminu. Organ wskazał, że w związku z tym nie ulega wątpliwości, iż obowiązki te nie wykraczają poza obsługę administracyjną i logistyczną kursu, są to czynności organizacyjne, nie obejmują one prowadzenia szkoleń, przez co kierownicy kursów nie wchodzą w skład personelu merytorycznego projektu. Wobec tego, ich wynagrodzenie nie może być rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich, ponieważ prowadziłoby to do podwójnego finansowania tego samego wydatku. W kwestii zarzutu skarżącego, że zatrudnienie kierownika kursu jest konieczne ze względu na wymagania [...]- organ podkreślił, że sam fakt zaangażowania kierowników kursów nie jest przedmiotem zarzutu podniesionego przez oceniającego. Podniósł, że główny zarzut dotyczy zakwalifikowania wynagrodzenia tych osób do kosztów bezpośrednich, bowiem koszt związany z ich zatrudnieniem powinien zostać przypisany do innej kategorii wydatków. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego ilości przyznanych punktów przez oceniającego nr 1, organ wskazał, że oceniający ma prawo do oceny skali uchybień w kontekście całego budżetu projektu. Wskazanie kosztów niekwalifikowalnych jest jednym z poważniejszych uchybień przy konstruowaniu budżetu projektu, jakie mogą zostać podniesione na etapie oceny wniosku o dofinansowanie. W kwestii zarzutu dowolności w ocenie wniosku o dofinansowanie, polegającej na różnej ilości punktów przyznanych przez poszczególnych oceniających, organ wskazał, że projekt może zostać oceniony pozytywnie, jeżeli w ramach kryteriów, w których określono minimum punktowe, została wydana ocena pozytywna przez dwóch oceniających, których ocena jest wiążąca. Podniósł, że w związku z tym, przyznanie większej ilości punktów przez innego oceniającego nie może stanowić podstawy do pozytywnej oceny projektu. Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze podkreślając wagę czynności, które wykonuje lider (kierownik) kursu i które są związane z koniecznością zachowania standardów. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 poz. 2017 ze zm.), zwana dalej również ustawą wdrożeniową. Na podstawie art. 61 ust. 1 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że protest nie został rozpatrzony w sposób znajdujący uzasadnienie w przepisach i z tego powodu powinien zostać rozpatrzony ponownie. Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestu zostały uregulowane w rozdziale 15 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Zgodnie z art. 53 i art. 54 wyżej wymienionej ustawy, wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Na podstawie art. 55 przedmiotowej ustawy, protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie, stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo do umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń. Według art. 57 i 58 ust. 1 cytowanej ustawy, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia. Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 12 do Regulaminu konkursu nr [...] w ramach RPO W[...] 2014-2020. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 – 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej (dalej: Wydział, WRR-RPR). Podkreślenia zatem wymagało, że według oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartej w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 507/17, dostępne w internecie), pismo informujące o sposobie rozpoznania protestu stanowi oświadczenie wiedzy, w związku z tym może być podpisane przez osobę legitymującą się pełnomocnictwem Instytucji Zarządzającej w tym zakresie. Inny natomiast jest charakter, zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej, czynności rozstrzygnięcia protestu, polegającej na jego uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w cytowanym wyżej wyroku, iż zawarte w Regulaminie sformułowanie, że rozpatrywaniem protestów w IZ RPO W[...] zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej, a instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa, wskazuje na to, że czynności takie jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście zostaną wykonane przez Wydział (czyli osoby zatrudnione w Wydziale lub przez Wydział przy ewentualnym udziale ekspertów), natomiast decyzję o sposobie rozstrzygnięcia protestu, to jest o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu podejmie, na podstawie oceny dokonanej przez Wydział, Zarząd Województwa (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17). Z materiałów dokumentacyjnych dotyczących niniejszej sprawy wynika, że (podobnie jak w sprawie, której dotyczył cytowany wyrok NSA) informacja o sposobie rozstrzygnięcia protestu stanowiła również jego rozpatrzenie. Z treści pisma z dnia 16 stycznia 2017 r., informującego wnioskodawcę o uwzględnieniu protestu, wynika, że protest został rozpatrzony przez M.S. - Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Zasadne jest zatem przytoczenie w niniejszej sprawie, oceny zawartej w cytowanym wyroku NSA, według której – "z Regulaminu oraz pełnomocnictwa udzielonego M.S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] o udzieleniu pełnomocnictwa na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy o samorządzie województwa - nie wynika upoważnienie dla M.S. do rozpatrzenia protestu". Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – "rozpatrzyć protest, to jest podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów) powinien stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu, Zarząd Województwa". W przedmiotowej sprawie doszło więc do rozpatrzenia protestu przez podmiot nieuprawniony, gdyż Zarząd Województwa – zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu – jest podmiotem, do którego kompetencji należy rozpatrzenie protestu. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że rozpatrzenie protestu w niniejszej sprawie nastąpiło w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a wobec tego wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi. Stwierdzenie powyższego uchybienia powoduje, że przedwczesne jest rozpoznanie merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ w sprawie tej – jak już była o tym mowa wyżej – protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, co powoduje konieczność ponownego jego rozpoznania.