II SA/Ol 722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 lipca 2017 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność załącznika do uchwały Nr 58/VII/2017 z dnia 22 czerwca 2017 r. Rady Gminy Braniewo w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania, w części dotyczącej: - § 2, - § 3 oraz - § 8 w zakresie sformułowania: " ... na wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego za zgodą osoby zainteresowanej ... " W motywach rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w myśl art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za takie usługi. Kwestionowana uchwała powinna zatem ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu świadczenia i ewentualnym zwolnieniu od opłat z tego tytułu. Tryb, w jakim następuje przyznanie świadczenia pomocy społecznej i ustalenie odpłatności, regulowane jest wyłącznie przepisami ustawy o pomocy społecznej - art. 102. Tym samym po stronie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do ustalania w wydanym przez siebie akcie, czy usługi opiekuńcze są przyznawane na wniosek, czy z urzędu i kto jest uprawniony do złożenia takiego wniosku oraz do określenia kręgu osób, na rzecz których usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze są przyznawane - co stanowi przedmiot regulacji, odpowiednio § 2 i § 8 załącznika do uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Braniewo, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 i § 8 w zakresie sformułowania: " ... na wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego za zgodą osoby zainteresowanej" załącznika do uchwały Rady Gminy Braniewo nr 58/VII/2017 z dnia 22 czerwca 2017 roku w sprawie warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wskazano jednoznacznie, w odniesieniu do poszczególnych zakwestionowanych zapisów, jakie konkretnie przepisy prawa naruszono. W ocenie skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do § 2 załącznika uchwały jest wadliwe, a w odniesieniu do § 8 załącznika uchwały dodatkowo niezgodne z jego treścią. Regulacja § 8 załącznika uchwały nie dotyczy bowiem kwestii przyznawania usług opiekuńczych (specjalistycznych usług opiekuńczych). Zapis zawarty w § 8 załącznika uchwały dotyczy zupełnie innej kwestii, mianowicie zagadnienia zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. W przypadku tej kwestii nie sposób przyjąć aby nie była ona objęta delegacją ustawową (szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia), jak również została już uregulowana przepisem wskazywanym przez organ nadzoru (art. 102 ustawy o pomocy społecznej), przepis ten dotyczy bowiem procedury wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia pomocy społecznej, a nie procedury zwolnienia (częściowego lub całkowitego) z odpłatności za takie świadczenie. W ocenie skarżącej analiza treści zakwestionowanego przez organ nadzoru § 2 załącznika do uchwały prowadzi do wniosku, że sformułowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuty – o jakich mowa w pkt. 3 niniejszego uzasadnienia – są w przypadku § 2 załącznika uchwały również chybione. § 2 załącznika uchwały nie reguluje bowiem trybu przyznawania usług opiekuńczych (na wniosek / z urzędu), kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku. Z kolei stwierdzenie organu, że na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie jest możliwe wskazanie kręgu osób którym usługi opiekuńcze (specjalistyczne usługi opiekuńcze) są przyznawane, jest błędne. Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej uprawnia organ stanowiący do wskazania szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych. § 2 zd. 2 załącznika uchwały taki szczegółowy warunek przyznania usług opiekuńczych określa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko i argumentację zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność załącznika do uchwały Rady Gminy Braniewo z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania, w części dotyczącej: - § 2, - § 3 oraz - § 8 w zakresie sformułowania: " ... na wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego za zgodą osoby zainteresowanej ... ". Skarżąca zakwestionowała legalność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały co do § 2 i § 8 w zakresie sformułowania: " ... na wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego za zgodą osoby zainteresowanej ... ". Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 j.t.), dalej u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117), stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zakwestionowany przez organ nadzoru § 2 załącznika do rzeczonej uchwały stanowi, że usługi opiekuńcze, o których mowa w art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i specjalistyczne usługi opiekuńcze, o których mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przyznaje się osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawieni. Usługi takie świadczone są również osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić z uwagi na zły stan zdrowia, prace zawodową, naukę lub inne uzasadnione przyczyny. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r., poz. 930) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Według art. 50 ust. 2 ustawy usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Stosownie zaś do art. 50 ust. 6 ww. ustawy Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Wskazany wyżej przepis art. 50 ust. 6 reguluje upoważnienie dla Rady Gminy wyłącznie do określenia warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za takie usługi, jak również tryb ich pobierania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r., poz. 283, j.t.), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Ponadto w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) wskazał, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Rację ma organ nadzoru, że w zakwestionowanym § 2 załącznika do uchwały Rada Gminy zmodyfikowała art. 50 ust. 2 ustawy, co jest działaniem oczywiście niedopuszczalnym. Ponadto wprowadzenie w załączniku do uchwały w wyniku modyfikacji art. 50 ust. 2 ustawy dodatkowych kryteriów "z uwagi na zły stan zdrowia, pracę zawodową, naukę lub inne uzasadnione przyczyny" może wpływać na ograniczenie podmiotów uprawnionych do świadczeń z mocy ustawy, co także jest działaniem niedopuszczalnym. Odnosząc się natomiast do kwestionowanego § 8 załącznika do uchwały, należy podnieść, że organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłowo wskazał, iż zarówno w warunkach przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz w warunkach częściowego lub całkowitego zwolnienia od tych opłat, nie mieści się określenie, na czyj wniosek może to nastąpić. W istocie zaś treść § 8 załącznika do uchwały ogranicza możliwość złożenia wniosku w sprawie zwolnienia częściowego lub całkowitego z opłat jedynie do osób wskazanych w tym zapisie, który to krąg jest znacznie ograniczony w stosunku do określonego w art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem zgodnie z tym przepisem art. 102 świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Wprawdzie przepis ten stanowi ogólnie o świadczeniach z pomocy społecznej ale należy je odnosić również do odpłatności bądź zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze. Słusznie zatem uznał organ nadzoru, że kwestionowana uchwała powinna ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu świadczenia i ewentualnym zwolnieniu od opłat z tego tytułu. Niesłuszne jest zatem twierdzenie skarżącej, że sformułowanie, kwestionowane przez organ nadzoru zawarte w załączniku do uchwały - § 8 " ... na wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego za zgodą osoby zainteresowanej ... ", stanowiące na czyj wniosek zwolnienie od opłat ma nastąpić, mieści się w ramach upoważnienia wynikającego z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalna modyfikacja przepisów ustawowych i uregulowanie wychodzące poza zakres takiego upoważnienia ustawowego. Poza upoważnienie wynikające z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wykraczają również, czego nie kwestionuje w skardze skarżąca, postanowienia § 3 załącznika do uchwały, w którym określono górną granicę wymiaru przyznawanych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w ciągu dnia. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Nadmienić należy na marginesie, że rzeczona uchwała, poza zakwestionowanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisami, pozostaje w mocy. Z powyższych względów uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.