II GSK 986/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 724/17 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 23 grudnia 2015 r. nr 363/XIII/2015 w przedmiocie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 724/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A.B. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 23 grudnia 2015 r. nr 363/XIII/2015 w przedmiocie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że uchwałą z dnia 23 grudnia 2015 r., Nr 363/XIII/2015 w sprawie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe Rada Miasta Lublin uchwaliła szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe. W skardze na tę uchwałę, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący zarzucił Radzie Miasta, że wydając ją naruszyła art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, przez nie powołanie aktu wykonawczego do ustawy, czym istotnie naruszono art. 32, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP; art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni art. 31 ustawy o sporcie polegającej na (...) dopuszczeniu się domniemania jak wykonać delegację ustawową przez jednostki samorządu terytorialnego. Nieprawidłowo określono też wysokości stypendium sportowego (§ 6 uchwały), w sposób nieuprawniony ograniczono krąg osób uprawnionych do ubiegania się o stypendium poprzez wskazanie w § 3 uchwały dyscyplin, w ramach których osiągnięcie określonego wyniku uzasadnia prawo do otrzymania stypendium. Wadliwe było jego zdaniem wskazanie w § 4 pkt 2, 3, 4 i 5 warunków, których spełnienie uzasadnia prawo do otrzymania stypendium, określenie obowiązku dołączenia potwierdzenia osiągniętego wyniku sportowego, poświadczonego przez właściwy związek sportowy lub klub sportowy wraz z informacją o liczbie startujących w konkurencji, w której osiągnięty został wynik sportowy uprawniający do ubiegania się o stypendium sportowe; wskazanie w § 2 uchwały, jako warunku otrzymania stypendium, uzyskanie wysokiego wyniku sportowego. Skarżący wskazał ponadto na mylenie przez Radę Miasta Lublin stanowienia szczegółowych zasad jako nakazu określenia własnej pracy, przyjmowania i weryfikowania wniosków, określenia sposobu pracy z tym związanej z możliwością stanowienia dodatkowych własnych warunków otrzymania świadczenia stypendialnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wniosła o jej odrzucenie, kwestionując interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały z dnia 23 grudnia 2015 r. ewentualnie, kwestionując zasadność zarzutów skargi, o jej oddalenie jako bezzasadnej. Pismem z dnia 30 października 2017 r. nazwanym repliką skarżący odniósł się do argumentów i wniosków odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. Rada Miasta Lublin odniosła się do argumentacji zawartej w powyższym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadniając odrzucenie skargi powołał się na treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) i stwierdził, że przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że legitymacja do zaskarżenia uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Każdy, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Powołując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym naruszenie jego interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący swoje prawo do zaskarżenia uchwały z dnia 23 grudnia 2015 r. wywodzi z obowiązku każdego obywatela do dbałości o dobro Rzeczypospolitej Polskiej, z obowiązku obrony przez każdego obywatela praworządności i obowiązku przeciwdziałania naruszeniom prawa. W ocenie Sądu I instancji, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przedstawionych powyżej motywach trudno dopatrzeć się związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który, jak już wspomniano, musi opierać się na przepisach prawa materialnego uzasadniającego jego legitymację. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje natomiast każdemu prawa wniesienia skargi w interesie publicznym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, gdyż podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Stąd też pozbawione podstaw jest powoływanie się na naruszenie interesu prawnego ogółu, nawet jeżeli jest to grupa rodzajowo wyodrębniona jak na przykład osoby, którym odebrano prawo do stypendium sportowego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji przyjął, że skarżąc uchwałę z dnia 23 grudnia 2015 r. skarżący działa nie będąc do tego legitymowanym. Nie wykazał bowiem, aby uchwała ta naruszała jego interes prawny. Również analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nie oddziałuje ona na sferę praw i obowiązków skarżącego. Z tych powodów skarga została odrzucona. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego zastosowanie przejawiające się w odrzuceniu jego skargi na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 23 grudnia 2015 r. nr 363/XIII/2015 w sprawie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe, w sytuacji gdy skarżący w istocie posiada interes prawny do zaskarżenia ww. aktu i jest podmiotem czynnie do tego legitymowanym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię przejawiającą się niezasadnym ograniczeniu zakresu znaczeniowego pojęcia "interes prawny" i w konsekwencji odmówienie skarżącemu uprawnienia do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 23 grudnia 2015 r. nr 363/XIII/2015 w sprawie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe; 3) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez odmówienie skarżącemu prawa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 23 grudnia 2015 r. nr 363/XIII/2015 w sprawie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe, wbrew obowiązującym, ścisłym regułom zasady proporcjonalności ingerencji w prawa i wolności obywatelskie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Lublin wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że skarżący nie ma legitymacji skargowej do wniesienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę Rady Miasta Lublin w sprawie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającego na odmowie przyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia ww. uchwały, co zdaniem skarżącego stanowi również naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stanowiącego podstawę odrzucenia jego skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji, a o istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Istotą tej sprawy i zaistniałego na jej gruncie sporu jest zatem kwestia, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym, aby móc zaskarżyć wymienioną wyżej uchwałę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji odwołał się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, że legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje interes prawny, a nie faktyczny, oraz że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Odwołując się do bogatego orzecznictwa Sąd I instancji podkreślił też, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Podkreślił również, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Autor skargi kasacyjnej, jak sam przyznaje, ma świadomość tego, że w doktrynie i orzecznictwie wyraża się wyżej przedstawione zapatrywanie, co do sposobu interpretacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jego zdaniem rozumienie interesu prawnego winno wykraczać poza sferę indywidualnych praw, obejmując swym zakresem również prawa wspólne, związane z przynależnością do danej wspólnoty samorządowej. Nie można zgodzić z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że sam fakt przynależności skarżącego do danej wspólnoty samorządowej daje mu legitymację do zaskarżenia uchwały w przedmiocie stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe. W wyroku z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd ten Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela. W konkluzji warto też przywołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, zgodnie z którym źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wywodził natomiast swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały Rady Miasta Lublin do sądu administracyjnego z przysługującego mu, jako obywatelowi Rzeczypospolitej Polskiej prawa do uczestniczenia w życiu publicznym, politycznym, czy gospodarczym. W tych okolicznościach należało więc w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w przedstawionych motywach skargi nie ma związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zatem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, skoro zgodnie z treścią stanowiącego jego podstawę art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, skoro przedmiotem kontroli NSA w tej sprawie było postanowienie o odrzuceniu skargi.