VII SA/Wa 2806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skarg [...][...] S.A. z siedzibą w W. oraz A. K. – G. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na umieszczenie urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...][...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w B. oraz odwołania [...] [...] S.A. w W. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.(Miejskiego Konserwatora Zabytków w B.) z dnia [...] sierpnia 2016 r. niepozwalającej na umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej w układzie urbanistycznym starego miasta B., na dachu budynku przy ul. K.w B. – w trybie art. 36 ust. 1 pkt 10, ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) dalej u.o.z., i art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w B. [...] marca 2016 r., wydał decyzję odmowną, którą decyzją z [...] maja 2016 r. uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dalej zaznaczył, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że inwestycja dotyczy budynku zlokalizowanego w granicach układu urbanistycznego miasta B., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774) oraz napisów. Stosownie do pkt 11 ww. przepisu, pozwolenia wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zamierzenie dotyczy montażu na dachu czterokondygnacyjnego budynku, usytuowanego na wylocie ulic R., J. i K., dwóch masztów antenowych o wysokości 8 m każdy (z iglicą 9 m), z montażem ramy z urządzeniami technicznymi, o wysokości 2,5 m. Dalej organ wskazał, że decyzje w sprawach, o których mowa w art. 36 u.o.z. wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna opierać się na ustaleniu, jaki wpływ będzie miała inwestycja na chronione wartości obszaru zabytkowego. Uzasadnienie takiej decyzji winno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Miejski Konserwator Zabytków wykazał istotne powody odmowy, ustalenia faktyczne na podstawie oględzin w dniu 7.07.2016 r. nie budzą wątpliwości, a rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności. Minister podzielił argumenty odnośnie negatywnego wpływu zamierzenia nie tylko na proporcje samego budynku, jako elementu układu urbanistycznego, lecz także na relacje przestrzenne zabytkowego obszaru. Budynek, ze względu na położenie, jest bowiem doskonale widoczny w perspektywie sąsiednich ulic (głównych arterii w centrum układu), co potwierdziły oględziny, na których wybrano kilka lokalizacji w celu ustalenia widoczności budynku. Udokumentowano na fotografiach, że kamienica jest doskonale widoczna z perspektywy styku ul. K. z ul. M., ul. R. z ul. K., od strony wschodniej z ul. S., a także z R. - centrum układu urbanistycznego. Nadto, wbrew argumentom inwestora, budynek ma bardzo niską attykę, która nie zasłoni części urządzeń technicznych. Zamierzenie po realizacji stanowiłoby dominantę urbanistyczną, obcą w charakterze i wpływającą negatywnie na chronioną konserwatorsko przestrzeń. Organ uznał, iż planowana inwestycja nie jest możliwa do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Odnosząc się do argumentów, dotyczących elementów zagospodarowania zabytkowego układu urbanistycznego w sąsiedztwie ww. budynku Minister przypomniał, że organ odwoławczy nie może oceniać rozstrzygnięć organu pierwszej instancji dotyczących tego obszaru w odrębnych postępowaniach. Minister podkreślił, że nie podważa słusznego interesu strony, jakim jest zdobycie w ten sposób środków finansowych, w celu przeprowadzenia "rekonstrukcji zdewastowanej tkanki miejskiej i rewitalizacji przedmiotowego kwartału". Zamierzenie nie może jednak wpływać negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny tej części miasta. Ochrona zabytków nie polega bowiem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac, ale dopuszcza tego rodzaju zamierzenia, które nie obniżają wartości przestrzennych, a inwestycja nie spełnia warunku jak najmniejszej ingerencji w chroniony konserwatorsko układ urbanistyczny. Skargi na ww. decyzję złożyli A. K.-G., [...] Sp. z o.o. w B.oraz [...] [...] S.A. w W.. A. K.-G. i [...] Sp. z o.o. w B. (sprawa VII SA/Wa 278/17) zaskarżyły ww. decyzję w całości zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nienależyte rozpoznanie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie przez organy zarzutów odwołania i poprzedzających pismach skarżących, a wskazujących iż: - w przypadku inwestycji celu publicznego, do jakich zalicza się przedsięwzięcie, nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa; - nie dojdzie do pogorszenia walorów krajobrazowych historycznego układu urbanistycznego z uwagi na znaczną degradację sąsiednich nieruchomości, co powoduje, że cały historyczny układ urbanistyczny uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, a także dalece odbiega od układu, objętego decyzją o wpisie, od wydania której minęło przeszło 45 lat; - realizacja inwestycji zmierza do zaspokojenia istotnych zbiorowych potrzeb ludności w zakresie potrzeb telekomunikacyjnych, co nastąpiło z niedostatecznym rozważeniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli do posiadania dostępu do stacji bazowej telefonii komórkowej przy braku odniesienia tego interesu do zakresu ochrony historycznego układu urbanistycznego; - organy obu instancji nie dokonały oceny, czy ze względu na znaczną i postępującą degenerację nieruchomości w układzie, inwestycja wpłynie negatywnie na jego zabytkowe walory; b) art. 79 § 2 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału wobec braku możliwości składania sugestii i zastrzeżeń do protokołu oględzin, mimo ich ustnego zgłaszania podczas oględzin 7 lipca 2016 r. co wskazano w odwołaniu; c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ze szczątkowym odniesieniem do zarzutów odwołania, co uniemożliwia kontrolę zastosowania przepisu materialnoprawnego, w tym wobec braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentów skarżących odnośnie: - wskazania jak inwestycja przekłada się na zaburzenie odbioru historycznego układu urbanistycznego, ze wskazaniem jakich nieruchomości/elementów wchodzących w skład układu będzie dotyczyło zaburzenie; - precyzyjnego wskazania jak inwestycja doprowadzi do zaburzenia istniejących proporcji zabudowy, prowadząc do uszczerbku dla wartości zabytkowej; - czy ze względu na znaczne uszkodzenie i postępującą degenerację nieruchomości wchodzących w skład historycznego układu urbanistycznego, inwestycja wpłynie negatywnie na walory zabytkowego układu ; 2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 pkt 2, 3, 5 u.o.z. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie, że decyzja o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. nie ma charakteru uznaniowego - nie jest decyzją wydawaną w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, co doprowadziło do wadliwej oceny zgodności posadowienia urządzenia z przepisami prawa i skutkowało decyzją odmowną, a także nieprawidłową wykładnię pojęcia dominanta urbanistyczna w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy; b) art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przepisów wynika, że budowa stacji telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej – służy zaspokojeniu potrzeb powszechnej łączności publicznej jest więc inwestycją celu publicznego, co do której nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto inwestycja realizowana jest w ramach zasady wolności budowlanej, nie wpływającej na istniejący historyczny układ urbanistyczny; A. K.-G. i [...] Sp. z o.o. wniosły m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; Spółka [...][...] S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i stwierdzenie, że zamierzenie po realizacji stanowiłoby "dominantę urbanistyczną, obcą w charakterze i wpływającą negatywnie na chronioną konserwatorsko przestrzeń", 2) art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. poprzez przyjęcie, że inwestycja będzie miała negatywny wpływ nie tylko na proporcje samego budynku, stanowiącego element układu urbanistycznego, lecz także na relacje przestrzenne zabytkowego obszaru. Wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. Sąd połączył ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy. Przypomnienia wymaga, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Z art. 127 § 1 k.p.a., wynika bowiem jednoznacznie, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie (uczestnikom postępowania na prawach strony). Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest zatem zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotów wnoszących ten środek zaskarżenia. Podkreślić należy, że prawo to jest niezależne od tego, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że przez "interes prawny" należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, gdyż decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 255- 259). Na gruncie niniejszej sprawy należy dodać, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie interesem faktycznym. Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1150/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga również, że sam fakt doręczenia decyzji określonemu podmiotowi tworzy możliwość złożenia przez niego odwołania; jest to bowiem formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia. Jednakże nie kreuje prawa strony postępowania - prawo do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być bowiem oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Obowiązek ponownego zbadania interesu prawnego podmiotów uznanych za strony w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta B. - Miejskim Konserwatorem Zabytków w B., a w konsekwencji zbadania, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawnione osoby w niniejszej sprawie nie został wykonany przez organ II instancji. O ile nie budzi wątpliwości interes prawny A. K. G., jako właścicielki przedmiotowego budynku, na co wskazuje odpis Księgi Wieczystej nr [...], oraz [...] S.A. jako inwestora, to nie zostało wyjaśnione, czy przymiot strony posiada [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.., która została uznana za stronę w postępowaniu pierwszoinstacyjnym i wniosła odwołanie. Z pisma z dnia 22 lutego 2017r. złożonego na wezwanie Sądu i załączonej do pisma dokumentacji wynika (KW, KRS, upoważnienie), że jedyną właścicielką budynku przy ul. K. w B. jest A. M. K. G., która zawarła ze spółką [...] (której jest wspólnikiem), umowę dzierżawy ww. nieruchomości. Natomiast w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających status strony [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego będzie zatem sprawdzenie pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jej wynik będzie negatywny, organ odwoławczy w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzy postępowanie odwoławcze z odwołania tego podmiotu. Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.