I OSK 1777/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 445/17 w sprawie ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 listopada 2017 r., IV SA/Wr 445/17, oddalił skargę L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.H. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod rozwagę przyczyn niepodniesionych w skardze, a które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu, w postaci jednoczesnego orzeczenia przez organ o dwóch osobnych okolicznościach, tj. o stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy obie te okoliczności winny być przedmiotem dwóch osobnych decyzji administracyjnych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w częściach orzekających o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia w części, tj. w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji orzekały o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami; d) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego ani w uzasadnieniu prawnym zaskarżonych decyzji nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącej w kontekście materiainoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości; 2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to: a) art. 23 ust. 1, 1a i 7 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm.), poprzez wydanie jednej decyzji, w której ustalono nienależnie pobrane świadczenia oraz orzeczono o obowiązku ich zwrotu, podczas gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia konieczne jest uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń; b) art. 23 ust. 1, 1a, 7 i 8 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły uzasadnione przesłanki, aby organ administracyjny I instancji umorzył na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy kwotę nienależnie pobranych świadczeń z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z obecnego brzmienia art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że wydaje się jedną decyzję "o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń". Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty świadczą o tym, że jej autorka nie uwzględniła zmiany stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302), która weszła w życie 18 września 2015 r. Powyższa ustawa zmieniająca dokonała nowelizacji art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez wyraźne wskazanie, że w razie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje jedną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu. W ten sposób od 18 września 2015 r. w systemie prawnym powstała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy mają obowiązek rozstrzygać jedną decyzją. "Powyższe twierdzenia mają swoje źródło w treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 3584), zgodnie z którym komentowana ustawa doprecyzowuje przepisy art. 23 ust. 2 i 4 ustawy w taki sposób, że wyraźnie z nich wynika, iż w przypadku nienależnie pobranych świadczeń wydawana jest jedna decyzja, w której rozstrzyga się zarówno o wysokości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jak i o ich zwrocie. Nadto w treści uzasadnienia wyraźnie zaakcentowano, iż proponowane zmiany są niezbędne z powodu konieczności ujednolicenia procesu przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwagi na różną praktykę organów realizujących tę ustawę i rozbieżności interpretacyjne, rezygnację z nadmiernych procedur, co przełoży się na możliwość zwiększenia efektywności w odzyskiwaniu należności budżetu państwa z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego" (zob. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., I OSK 2597/16, LEX nr 2269876). Ponadto, art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że "Organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny." Z przepisu tego jasno wynika, że najpierw wydaje się decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a dopiero później organ właściwy wierzyciela, który wydał taką decyzję, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty, w określonych w przepisie okolicznościach. Stan prawny jest więc dokładnie odwrotny od tego, co przedstawiono w skardze kasacyjnej. Wydaje się bowiem jedną decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a dopiero później można odrębnie orzekać w oparciu o art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W takiej sytuacji żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.