I OSK 1654/18

Dnia 19 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 972/17 w sprawie ze skarg [...] w K. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 972/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") i na skutek rozpoznania skarg [...] w K. oraz Gminy Miejskiej K. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr v w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] w K., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 26 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, polegającą na przyjęciu, że skoro ustawodawca dopuścił sytuację, w której niezłożenie odwołania w zakresie dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości, powoduje wykonanie decyzji w tej części, to oznacza, iż decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie: w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i w sprawie wysokości odszkodowań oraz osoby uprawionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że możliwości rozdzielenia sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe, podczas gdy z literalnego brzmienia ustawy wynika, że wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do jego otrzymania oraz zakres i termin obowiązków, o których mowa w art. 21 określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. (sygn. akt: I OSK 2177/15), - art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, polegającą na uznaniu, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a prawo to może być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, podczas gdy literalne brzmienie ustawy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji - w zakresie jego uzasadnienia. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż skarżący [...] w K. zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, polegającą na błędnej wykładni art. 26 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 4 oraz art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014 r. poz. 40). Istota rozpoznawanej sprawy polegała bowiem w tym przypadku na tym, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość zajęta była przez rodzinny ogród działkowy (Rodzinny Ogród Działkowy "[...]"). W związku z tym Starosta [...], w decyzji z dnia [...] października 2016 r. orzekł na rzecz: Z.S. w 12/128 części, M.K. w 4/128 części, P.K. w 4/128 części, M.K. w 4/128 części, J.K. w 92/128 części, J.D. w 3/128 części, A. Du. w 3/128 części, J. D. w 3/128 części, R. D. w 3/128 części o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 164/2 z obrębu [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] a położoną w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] (pkt 1 i 2 decyzji) oraz zobowiązał Gminę K. do: odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego poprzez zawarcie z Polskim Związkiem Działkowców umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał Polski Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego oraz do założenia na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego i odtworzenia określonych urządzeń oraz do wypłaty stosownego odszkodowania na rzecz działkowców posiadających prawo dzierżawy działkowej do określonych (za składniki majątkowe stanowiące ich własność oraz za przysługujące im prawo do działki w likwidowanym Rodzinnym Ogrodzie Działkowym) a nadto ustalił wartość odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działce położonej w części rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz za prawa do działki w tym ogrodzie na rzecz imiennie wymienionych dzierżawców poszczególnych ogrodów działkowych jak również ustalił wartość urządzeń i budynków w likwidowanym ogrodzie działkowym, wskazując przy tym termin realizacji w/w obowiązków (pkt 3-7 decyzji). Rozpoznając natomiast sprawę - w trybie instancji odwoławczej - na skutek odwołań wniesionych zarówno przez Gminę K., która kwestionowała nieodpłatność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz pkt 3-7 decyzji Starosty oraz przez [...]w K., który kwestionował w/w decyzję w całości, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., w pkt 1 decyzji utrzymał w mocy pkt 1 i 2 decyzji Starosty, uchylając jednocześnie decyzję organu I instancji w pkt 3-7 i przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście (pkt 2 decyzji Wojewody). Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca dopuścił bowiem w tym przypadku możliwość dokonania - na etapie postępowania odwoławczego - rozdzielenia części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości w razie jej ostateczności (niezaskarżenia) od części decyzji w zakresie rozliczeń finansowych ustalanych w oparciu o ustawę o ogrodach działkowych. Uchylając zaś w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. (w całości) Sąd Wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, w postaci art. 7, 75, 77, 80, 97 § 1 pkt 4 i art. 107 k.p.a. Jednocześnie jednak, stwierdzając popełnienie przez organy w/w uchybień procesowych, Sąd I instancji podzielił wyżej przytoczony pogląd Wojewody, zauważając, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie: w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i w sprawie wysokości odszkodowań i osoby uprawnionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. O podzielności decyzji świadczy bowiem odmienność przedmiotu tych rozstrzygnięć, podstawy prawnej oraz adresatów uprawnień i obowiązków. Pierwsze z rozstrzygnięć – jak wywodził Sąd I instancji - dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzeczenia o nieodpłatności tego zwrotu, względnie o zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, a uprawnienia i obowiązki w nim zawarte odnoszą się wyłącznie do poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy oraz aktualnego właściciela nieruchomości. Drugie rozstrzygnięcie dotyczy zaś określenia uprawnień i obowiązków między stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami a aktualnym właścicielem zwracanej nieruchomości. Również podstawa prawna tych rozstrzygnięć jest różna: W pierwszym z nich – stanowi ją art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w drugim - art. 26 ust. 1- 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Tak więc, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, co do zasady, możliwa była sytuacja, gdy w zakresie pierwszego z omawianych rozstrzygnięć decyzja organu I instancji stanie się ostateczna, a w zakresie drugiego – uchylona, a sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który twierdził, że obowiązki wymienione w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych określa się w jednej decyzji również na etapie postępowania odwoławczego. Z literalnego bowiem brzmienia omawianej ustawy wynikało, że wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do jego otrzymania oraz zakres i termin obowiązków, o których mowa w art. 21 należy określać w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem przepis ten był jasny to jego wykładnia literalna powinna być uznana za wystarczającą. Biorąc powyższe pod uwagę wyjaśnić więc należy, że zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie zwrotu nieruchomości zajętych przez rodzinny ogród działkowy stosuje się przepisy art. 26. W myśl natomiast tych przepisów, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust. 1); Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem (ust. 2); Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (pkt 3); Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się (pkt. 4); W przypadku gdy likwidacja części ROD, z przyczyny wskazanej w ust. 1, powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Przepisy art. 19-24 stosuje się (ust. 5); Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust. 6). Z powyższych regulacji zatem wynika, że decydujący przy wykładni powyższych przepisów ma zakres odwołania (odwołań) wniesionego w danej sprawie od decyzji organu I instancji. Jeśli odwołanie dotyczy tylko tej części decyzji organu I instancji, która odnosi się do rozliczeń z ROD, to nie ulega wątpliwości, że - po myśli art. 26 ust. 3 cyt. ustawy - pozostała część decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej o zwrocie nieruchomości (część nie objęta odwołaniem) stanie się prawomocna. Natomiast w sytuacji, w której odwołanie obejmuje także kwestie dotyczące zwrotu (odmowy zwrotu) oraz rozliczeń z wnioskodawcą postępowania zwrotowego, przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy nie ma już zastosowania. W takim przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 822/18, LEX nr 2555330), a który to pogląd podziela skład orzekający, orzeczenie co do określenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, wysokość odszkodowań, osób uprawnionych do ich otrzymania oraz zakresu i terminu zawarcia umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do odpowiedniej nieruchomości, bądź założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków – stanowi integralną część decyzji o zwrocie nieruchomości a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że (poza oczywiście przypadkiem, którego dotyczy w/w art. 26 ust. 3 ustawy), na etapie postępowania odwoławczego możliwe byłoby rozdzielenie sprawy na dwa odrębne postępowania (w sprawie zwrotu i w sprawie rozliczeń z ROD). Z uwagi zatem na fakt, że - jak wyżej wspomniano - w analizowanej sprawie były wniesione dwa odwołania, które dotyczyły nie tylko rozliczeń z ROD bo odnosiły się również do kwestii związanej z samym zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, to zgodzić się należało w tym przypadku ze skarżącym, iż skoro ustawodawca nakazał określić właściciela nieruchomości z dnia orzekania o jej zwrocie, wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do jego otrzymania oraz zakres i termin obowiązków, o których mowa w art. 21 w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to tym samym nie można było w tym przypadku mówić o możliwości rozdzielenia - na etapie postępowania odwoławczego - kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od kwestii rozliczeń z ROD. Natomiast niezasadne było stanowisko skarżącego, odnoszące się do wykładni art. 26 ust. 5 cyt. ustawy, polegające na twierdzeniu, że obowiązek likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego nienadającego się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele winien być objęty jedną decyzją orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych. Trafnie bowiem Sąd Wojewódzki w tym zakresie przyjął, że - w świetle w/w przepisu - uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się dopiero po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a w takim przypadku stowarzyszenie może dochodzić swoich praw, ale na drodze cywilnoprawnej. Wbrew stanowisku skarżącego, kwestia likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego nienadającego się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, jest odrębnym zagadnieniem, które wykracza poza ramy postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podnieść przy tym zaś trzeba, że z żadnego unormowania prawnego nie wynika, aby zagadnienie to mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, jak ma to miejsce w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To ostatnie roszczenie ma bowiem wprawdzie charakter cywilny ale z racji szczególnych regulacji prawnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest ono realizowane w trybie administracyjnym. Jak wyżej zaś wspomniano brak jest analogicznego uregulowania w stosunku do roszczenia dotyczącego likwidacji ogrodu. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiadał jednak prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. W zaistniałej zatem sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.